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  Concepto 33 de 2008 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 06/05/2008  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

Concepto  033

MEMORANDO 0647

Fecha: Bogotá, D. C., 6 de mayo de 2008

Para: Doctor Jorge Ernesto Durán Pinzón. Secretario General.

Referencia: Su oficio CSU-153- 2008. Concepto sobre viabilidad de la candidatura de decano.

Respetado Doctor Durán:

Por medio del presente y en atención al asunto de la referencia, de acuerdo con la solicitud del Consejo Superior Universitario, se amplía el concepto emitido por esta dependencia mediante memorando 523 del 10 de abril de 2008, en el siguiente sentido.

FUENTE FORMAL

Constitución Política

Decreto 1210 de 1993.

Acuerdo 44 de 1986 del Consejo Superior Universitario.

Acuerdo 13 de 1999 del Consejo Superior Universitario.

Acuerdo 15 de 2003 del Consejo Superior Universitario.

Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario.

DESCRIPTORES

Requisitos para ejercer el cargo de Decano.

Restricción para el nombramiento consecutivo de Decanos.

Acceso al desempeño de funciones y cargos públicos.

ANTECEDENTES

1. Un docente ha ejercido el cargo de Decano de la Facultad de Ciencias y Administración de la Sede Manizales del 2002 al 2006, es decir dos periodos consecutivos.

2. Posteriormente, mediante Acuerdo 009 de 2006 del Consejo Superior Universitario, se modifica la estructura académica de la Sede Manizales y se conforman las siguientes Facultades: Administración, Ciencias Exactas y Naturales e Ingeniería y Arquitectura.

3. Para el periodo 2006-2008 el mismo docente es designado por el Consejo Superior Universitario, como decano de la Facultad de Administración de la Sede Manizales.

4. En la actualidad, el docente se ha postulado nuevamente como decano de la Facultad de Administración, para el periodo 2008-2010, siendo aceptada su inscripción por la Secretaría de la Facultad.

5. La Oficina Jurídica Nacional, mediante memorando No 523 del 10 de abril de 2008, con respecto al caso formulado, concluyó lo siguiente:

"De lo señalado anteriormente puede concluirse que es válida la inscripción para participar en la designación de decanos, de la candidatura de un Decano que aún cuando ha completado tres periodos consecutivos como tal, uno de dichos periodos fue ejercido en otra Facultad, toda vez que el ejercicio de las funciones de Decano, en materia de dirección académica y administrativa, se circunscriben única y exclusivamente a la Facultad respectiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario. Ampliar la restricción prevista en el inciso tercero del artículo 36 del Estatuto General, al cargo de Decano sin tener en cuenta la Facultad en la cual ejerce el cargo, implicaría restringir un derecho del docente, sin justificación legal o reglamentaria.

r el contrario, si el docente ha ejercido el cargo de Decano en la misma Facultad por tres periodos consecutivos, en vigencia tanto del Acuerdo 13 de 1999 como del Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario, dicha inscripción no podría considerarse válida por la Secretaría de Facultad correspondiente."

PROBLEMA JURÍDICO

¿Es válida la inscripción para participar en la designación de decanos, de la candidatura del Decano que ha completado tres periodos consecutivos, cuando uno de dichos periodos fue ejercido en otra Facultad?

TÉSIS JURÍDICAS

1. Requisitos para acceder al cargo de Decano: el artículo 20 del Decreto 1210 de 1993, con respecto al cargo de Decano, estipuló lo siguiente:

"El Decano es la autoridad responsable de la dirección académica y administrativa de la respectiva Facultad conforme a lo dispuesto en este decreto y en los estatutos internos. Para ser Decano se requiere se ciudadano colombiano en ejercicio, haber sido profesor universitario por un período no inferior a cinco años y tener al menos la categoría de Profesor Asociado o llenar los requisitos homologables a esta categoría a criterio del Consejo Superior. Ejercerá las funciones que se le asignen en los estatutos internos y designará conforme a ellos, a las diferentes autoridades académicas responsables de los programas curriculares, docentes y de investigación." (Subrayado fuera de texto).

Es importante tener en cuenta que una de las funciones del Consejo Superior Universitario, consiste en "Nombrar y remover a los decanos según la reglamentación que expida el Consejo Superior Universitario"1.

En concordancia con lo anterior, el artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario, dispuso sobre el particular lo siguiente:

ARTÍCULO 36. El Decano. Es la autoridad responsable de la dirección académica y administrativa de la Facultad. Representa al Rector ante la misma y a la Facultad ante la Universidad.

Para ser Decano se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio, haber sido profesor universitario por un periodo no inferior a cinco años y tener al menos la categoría de profesor asociado. La homologación de la categoría de profesor asociado sólo es procedente para quien vaya a ser designado sin reunir la condición de ser profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Esta homologación tiene efectos únicamente para el desempeño del cargo.

El Decano será designado para un periodo de dos años y podrá ser nombrado de manera consecutiva por dos periodos más, previo concepto no vinculante del Rector de la Universidad." (Subrayado fuera de texto).

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, preliminarmente puede deducirse lo siguiente: 1) Tanto el Decreto 1210 de 1993, como el actual Estatuto General contenido en el Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario, establecieron los requisitos generales que deben ser tenidos en cuenta para el nombramiento de un Decano en la Universidad Nacional de Colombia, a saber: ser ciudadano colombiano en ejercicio, haber sido profesor universitario por un periodo no inferior a cinco años, tener como mínimo la categoría de profesor asociado o cumplir con los requisitos de homologación, que para el efecto disponga el Consejo Superior Universitario. En otras palabras, en principio, cualquier docente de la Universidad Nacional de Colombia, que acredite en su totalidad los requisitos establecidos tanto en el artículo 20 del Decreto 1210 de 1993 como el artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005, puede participar en el proceso de designación de Decanos en la Universidad Nacional de Colombia. 2) No obstante lo anterior, el Acuerdo 11 del 2005 del Consejo Superior Universitario, establece una restricción o limitación a dicha participación, toda vez que el docente que ha sido designado de forma consecutiva durante tres periodos como Decano, no puede ser nombrado nuevamente para tal cargo en forma sucesiva.

2. Restricción para el nombramiento consecutivo de decanos: en virtud de la autonomía universitaria garantizada a nivel constitucional2 y de conformidad con lo previsto en el artículo 3° del Decreto 1210 de 19933, la Universidad tiene la potestad de designar sus propias autoridades y dictar sus propias normas sobre el particular, razón por la cual el Consejo Superior Universitario, esta facultado para establecer restricciones o limitaciones razonables y objetivas, a la participación para el ejercicio del cargo de Decano, en este caso limitando el ejercicio del mismo, a tres periodos consecutivos por un mismo docente.

Ahora bien, tal como se señaló por esta Oficina en el memorando 523 de 2008, es a partir de la expedición del Acuerdo 13 de 1999 del Consejo Superior Universitario, modificado a su vez por el Acuerdo 15 de 2003 que dicha restricción se establece a nivel estatutario4, razón por la cual se indicó lo siguiente:

"En este caso el Consejo Superior Universitario, reitera la restricción o limitación que ya había consagrado mediante el Acuerdo 13 de 1999, razón por la cual puede deducirse claramente que la intención del legislador es precisamente limitar la permanencia en el cargo del Decano, por un término máximo de seis años y en ese sentido deberá tenerse en cuenta no solo los nombramientos que se hubiesen efectuado en vigencia del Acuerdo 11 de 2005 sino también, los efectuados con anterioridad cuando regía el Acuerdo 13 de 1999. Adoptar una interpretación distinta, es decir, considerar sólo las designaciones efectuadas en vigencia del Acuerdo 11 de 2005, para efectos de los nombramientos consecutivos, llevaría al absurdo de permitir que un docente pudiese permanecer en el cargo, por un término superior a los seis años, cuando es evidente que la finalidad de las últimas normas estatutarias ha sido delimitar dicho ejercicio en seis años."

Es claro entonces, que para efectos de establecer si debe aceptarse o no la inscripción de la candidatura de un decano, debe revisarse en primer lugar los nombramientos consecutivos que haya efectuado el Consejo Superior Universitario, incluyendo los realizados en vigencia del Acuerdo 13 de 1999. En segundo lugar, es necesario verificar los alcances de la restricción prevista en el párrafo tercero del artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario, es decir, analizar si la misma cobija el ejercicio del cargo de Decano como tal, o si esta solo se aplica al ejercicio del cargo en una Facultad determinada.

Sobre este último punto es importante resaltar que el artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005 ya citado, no señala de forma expresa, en que forma debe entenderse tal restricción, ya que de un lado el párrafo tercero, visto de forma independiente, solo hace mención al cargo de Decano, sin embargo el artículo 36 en su conjunto, reglamenta la figura del Decano en función de su labor en una Facultad, ya que es la autoridad responsable de la dirección académica y administrativa de la misma y el representante de ella ante la Universidad.

Por lo anterior, la interpretación que se efectúe sobre el particular, deberá tener en cuenta los principios y derechos constitucionales involucrados, con el fin de determinar, los alcances de la limitación impuesta por el Consejo Superior Universitario.

3. Acceso al desempeño de funciones y cargos públicos: el artículo 40 de la Constitución Política, hace mención a varias formas en que el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, puede hacerse efectivo. Dentro de dichas modalidades, se destaca la siguiente:

"Artículo 40. - Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control político. Para hacer efectivo este derecho puede:

1. Elegir y ser elegido.

(...)

7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos..."

Debe tenerse en cuenta en todo caso, que el acceso a determinado cargo público, estará sujeto primero a que el aspirante cumpla con los requisitos establecidos previamente por el legislador para ocupar el mismo, y segundo, a verificar si dicho derecho a sido limitado o restringido en cuanto a su ejercicio, en este caso con el establecimiento de un término para la reelección o designación consecutiva en un cargo público.

Sobre el particular, es importante tener en cuenta lo sostenido por la Corte Constitucional, así:

"En esa perspectiva, en el caso concreto que ocupa a la Corte, la pregunta que surge es la siguiente: ¿en tratándose de ese cargo específicamente, la decisión del legislador, de permitir la reelección del funcionario que lo esté desempeñando al momento de la elección, o que lo haya ocupado en anterior oportunidad, dado que la ley no distingue, es o no contraria a nuestro ordenamiento superior?

Lo primero que hay que anotar es que la jurisprudencia de esta Corporación, ha sido insistente en señalar que la regla general en una democracia participativa como la colombiana, es que basta la condición de ciudadano en ejercicio para intervenir en la conformación, desempeño y control del poder político, y en consecuencia para elegir y ser elegido, presupuesto que permite concluir que la prohibición de la reelección en un cargo público, cuando no está prevista expresamente en la Constitución, es competencia del legislador y es de carácter excepcional.

"La prohibición de la reelección se presenta como una técnica de control del poder que, excepcionalmente, la Constitución contempla respecto de ciertos cargos públicos ubicados en el vértice de algunos órganos de las ramas del poder público y que se explica, en cada caso, por las especiales funciones que se les adscribe y la trascendencia política o jurídica asociada a los mismos. Se advierte acerca de la excepcionalidad, pues, la regla general en una democracia participativa como es la Colombiana, postula la condición de ciudadano en ejercicio como requisito suficiente para intervenir en la conformación, desempeño y control del poder político y, en consecuencia, elegir y ser elegido (CP art. 40).

(...)

La prohibición de la reelección no podrá fundarse en un criterio de moralidad. Si se impide la reelección, es simplemente por el hecho de que la persona alguna vez fue electa para el mismo cargo, no porque haya sido inmoral o se ponga en tela de juicio su honorabilidad o probidad.

Tampoco a la prohibición la anima el propósito de auspiciar la eficiencia o el buen servicio. La tacha al aspirante que ha ocupado el cargo, no trasciende a la concreta evaluación de su desempeño pasado.

El temor de que el candidato utilice en su favor los instrumentos de poder que, en razón de sus funciones, tenga a su disposición, justificaría plenamente la prohibición. Sin embargo, en este caso, no podría ser ella absoluta. En efecto, la prohibición no puede cobijar a las personas que en la actualidad no son titulares del cargo y que, sin haber incurrido en causal de mala conducta o infringido la ley penal o disciplinaria, hayan cesado en el ejercicio del mismo en un momento del pasado que no permita, respecto de la época en que se realicen las elecciones, presumir que todavía conservan capacidad real de influjo sobre las instancias del poder. (...) (Corte Constitucional, Sentencia C-267 de 1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Así las cosas, es claro que el acceso al desempeño de funciones públicas, una de las dimensiones del derecho de participación del que son titulares todos los colombianos, consagrado como fundamental en el artículo 40 de la C.P., en principio está supeditado únicamente a la condición de ciudadano, por eso, si bien el legislador está habilitado en algunos casos para imponer restricciones, cuando lo haga las mismas deben ser excepcionales y acreditar un fundamento suficiente y razonable, pues ellas en ningún caso pueden afectar el núcleo esencial del derecho a la igualdad de las personas, cuya participación siempre deberá constituir objetivo prioritario del poder regulador.

(¿)

Por el contrario, prohibir la reelección para ese cargo, como quiere el actor de la demanda, en principio sería una decisión que no encontraría una razón suficiente y razonable que la justificara, y que en cambio restringiría el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas personas que hubieren ocupado el cargo." (Subrayado fuera de texto. Sentencia C-1345 de 2000. Magistrado ponente: Fabio Morón Díaz5).

En el mismo sentido, la Corte en sentencia C-267 de 1995, señaló que:

"Dado que tanto los requisitos como las restricciones, implican un menor ámbito para el ejercicio de los derechos políticos - para lo cual la ciudadanía debe de conservar su carácter de título único y suficiente como regla de principio -, su interpretación necesariamente ha de ser estricta y ceñida rigurosamente al texto legal que los define.

El Congreso no dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta, excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones válidamente introducidas por el Legislador, esto es, teniendo competencia para el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su ejercicio.

La tarea legislativa de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución la autoriza, no puede violar los derechos de igualdad y de participación política y, por ende, pierde todo asidero si se traduce en preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables.

6. Desde el punto de vista de la razonabilidad, en primer término, debe reiterarse que los motivos que justifican la prohibición constitucional de la reelección, no son predicables del personero dada la diversa naturaleza del cargo y de las funciones que se le asignan.

El legislador normalmente establece requisitos que deben cumplir los aspirantes a una posición pública y cuya exigencia se determina en función del mérito y de las calidades intelectuales de las personas. Si el candidato ha sido personero, esta circunstancia, aisladamente considerada, no puede repercutir en detrimento de sus aptitudes ni es capaz de anularlas. Por el contrario, la experiencia acumulada debería contar como factor positivo.

(...)

Finalmente, la justificación de la prohibición podría encontrarse en la conveniencia de reservar determinado empleo público a los ciudadanos a los que todavía no se les ha deferido. La igualdad de oportunidades requiere ser promovida por el Legislador. No obstante, su aplicación tiene un campo de acción preferente en las acciones y prestaciones básicas que el Estado y la sociedad tienen que acometer y suministrar para garantizar a todos los miembros de la comunidad, desde un principio, la posibilidad de acceder a una esfera inicial de igual autonomía. (...).

Para lograr el enunciado propósito no es necesario establecer una prohibición absoluta, como lo hace la norma afectada, la cual sacrifica a los aspirantes que, pese a haber sido en el pasado personeros, no disponen en el momento de su postulación de ninguna posibilidad objetiva de influir sobre su propia designación." (Subrayado fuera de texto. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz).

De lo expuesto por la Corte Constitucional, puede deducirse lo siguiente: 1) Por regla general el requisito fundamental para participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, es ser ciudadano en ejercicio, razón por la cual la prohibición para ser reelegido en un cargo público, es potestativo del legislador y debe tener un carácter excepcional. 2) El establecimiento de la prohibición o limitación de la reelección en un cargo público, no puede sujetarse a criterios de moralidad o con el ánimo de fomentar la eficiencia o el buen servicio, sino con criterios objetivos y razonables, toda vez que se esta limitando con ello el ejercicio de un derecho político fundamental de las personas que actualmente ostentan determinado cargo, lo cual incide igualmente en el derecho a la igualdad de las mismas. 3) Las restricciones que validamente se introduzcan en materia de participación política, deben interpretarse de modo tal que se privilegie el ejercicio de este derecho.

Así las cosas, dado que al establecerse en el artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005, una restricción relativa a la designación consecutiva de decanos por más de tres periodos, que limita el ejercicio del derecho de participación del docente, dicha limitación o restricción, no puede ser objeto de interpretación extensiva o analógica, sino que por el contrario, debe ser una interpretación limitada o taxativa, que permita el ejercicio de su derecho a acceder a este cargo público en particular.

CONCLUSIÓN

De acuerdo con lo señalado anteriormente, es válida la inscripción para participar en la designación de decanos, de la candidatura del Decano que ha completado tres periodos consecutivos, cuando uno de dichos periodos fue ejercido en otra Facultad, teniendo en cuenta lo siguiente:

1. Los requisitos mínimos que deben ser tenidos en cuenta para ser nombrado como Decano, se encuentran establecidos en el artículo 20 del Decreto 1210 de 1993 y el artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario, en ese orden de ideas, el docente que acredite los mismos, en ejercicio de su derecho a la igualdad y a la participación, puede en principio postularse al cargo de Decano.

2. No obstante lo anterior, el Consejo Superior Universitario, en el párrafo tercero del artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005, estableció una restricción a dicho ejercicio para los docentes que ejercieran el cargo de decano, ya que solo puede nombrarse de forma consecutiva a un decano hasta por tres periodos.

3. Dado que dicha restricción, implica la limitación de los derechos fundamentales de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, consagrados en el artículo 40 de la Constitución Política, ésta no puede ser objeto de interpretación extensiva o analógica, sino por el contrario, debe promoverse que dentro del límite establecido el docente pueda ejercer su derecho a participar.

4. Así las cosas, teniendo en cuenta que el ejercicio del cargo de Decano se desarrolla en función de la Facultad correspondiente, toda vez que es éste quien la representa en la Universidad y quien ejerce la dirección académica y administrativa de la misma, la limitación establecida en el párrafo tercero del artículo 36 del Acuerdo 11 de 2005, debe recaer única y exclusivamente en el ejercicio del cargo en una misma Facultad, ya que de lo contrario, de interpretarse que la limitación a la designación consecutiva de decanos incluye el que dicho cargo haya sido ejercido en cualquier Facultad, se estaría vulnerando sin justificación legal o reglamentaria alguna el derecho que le asiste al docente de participar en el ejercicio y control del poder político a nivel universitario, especialmente el derecho a ser elegido en un cargo, teniendo los requisitos mínimos para acceder al mismo.

5. Adicionalmente, si se tiene en cuenta que la razón objetiva y razonable por la cual se estableció en el Estatuto General una restricción para la designación consecutiva de decanos, tiene fundamento en la promoción de la participación de la comunidad docente, no constituiría una medida proporcional, el impedir la designación consecutiva de un Decano, cuando se ha ejercido el cargo en Facultades distintas, aspecto que conlleva la aplicación de medidas académicas y administrativas diferentes para cada uno de las Unidades académicas.

En los anteriores términos se absuelve la consulta planteada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

MARÍA MERCEDES MEDINA OROZCO

Jefe

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Literal d), artículo 12, Decreto 1210 de 1993.

2 Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

3 Artículo 3. Régimen de autonomía. En razón de su misión y de su régimen especial, la Universidad Nacional de Colombia es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos, conforme al presente Decreto.

4 Acuerdo 13 de 1999. Artículo 23: "El Decano. Es la autoridad responsable de la dirección académica y administrativa de la respectiva Facultad, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto Extraordinario 1210 de 1993, en el presente estatuto y en los demás estatutos internos y reglamentos de la Universidad. El Decano es el representante del Rector General ante la respectiva Facultad y a su vez representante de la Facultad ante la Universidad.

Para ser Decano se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio, haber sido profesor universitario por un periodo no inferior a cinco años y tener al menos la categoría de profesor asociado. La homologación de la categoría de profesor asociado sólo es procedente para quien vaya a ser designado sin reunir la condición de ser profesor de la Universidad Nacional.

El Decano será designado para un periodo de dos (2) años y podrá ser nombrado de manera consecutiva por dos periodos mas, previo concepto no vinculante del Rector General de la Universidad"

5 En esta oportunidad la Corte Constitucionalidad, adelanta el examen de constitucionalidad del artículo 28 de la Ley 99 de 1993, que señala lo siguiente: Artículo 28. Del Director General. El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva; será designado por el Consejo Directivo para un período de tres (3) años, contados a partir del 1 de enero de 1995, siendo reelegible."