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  Concepto 51 de 2008 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 23/07/2008  
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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

Concepto 051

OJN - 358

Bogotá D. C., 23 de julio de 2008

Doctora

Patricia Arroyave Franco

Asesora de la Comisión Investigadora de Asuntos Disciplinarios de Personal Docente

Sede Medellín

Universidad Nacional de Colombia

Antioquia.

Referencia: Su oficio enviado vía mail el 26 de febrero de 2008.

Respetada Doctora:

Por medio del presente se pronuncia esta oficina respecto a las inquietudes por usted formuladas en el oficio de la referencia relacionadas con la prescripción en la acción disciplinaria y la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias, no sin antes advertir que las próximas consultas deben ser solicitadas a la Oficina Jurídica de la Sede Medellín:

I. RESPECTO DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA:

1. FUENTE FORMAL:

Ley 734 de 2002

Acuerdo 014 de 2001

Acuerdo 45 de 1986

2. OTRAS FUENTES:

Jurisprudencia de la Procuraduría General de la Nación

3. PROBLEMA JURÍDICO:

¿La prescripción en la acción disciplinaria debe contarse desde el momento de los hechos hasta el momento del fallo o se interrumpe con la apertura de la investigación disciplinaria?

4. TÉSIS JURÍDICA

Respecto a la prescripción:

Dispone el Acuerdo 014 de 2001 del Consejo Superior Universitario el cual entró a modificar el artículo 78 del acuerdo 45 de 1986 del Consejo Superior Universitario, o estatuto de personal docente: "La acción disciplinaria prescribe en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, y desde la realización del último acto en las de carácter permanente y continuado".

Dispone el artículo 29 de la ley 734 de 2002, respecto a las causales de de (sic) extinción de la acción disciplinaria. Son causales de extinción de la acción disciplinaria, las siguientes:"

1. La muerte del investigado

2. La Prescripción de la acción disciplinaria

Parágrafo.- El desistimiento del quejoso no extingue la acción disciplinaria".

Ahora bien, respecto de la prescripción dispone el artículo 30 de la ley 734 de 2002: "Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.

En el término de doce años, para las faltas señaladas en los artículos 4°, 5°, 6°, 7°,8°,9° y 10 del artículo 48.

Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.

Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique".

Con relación a la prescripción la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-244/96, señaló:

"(...) La prescripción de la acción es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción.

"Este fenómeno tiene operancia en materia disciplinaria, cuando la administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador-5 años-sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho periodo sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga fin a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en contra del beneficiado con la prescripción". (Subrayado nuestro).

Ahora bien, frente al tema de la prescripción ha dicho la Procuraduría General de la Nación: "Es así como la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, dentro del trámite procesal radicado bajo el No. 162-66967-02, dispuso declarar la extinción de la acción disciplinaria a favor de ALAN EDMUNDO JARA URZOLA, identificado con la CC No. 17.314.713 expedida en Villavicencio, en su condición de Gobernador del Meta, cuya copia de la decisión hace parte del investigativo (folios 174 a 176).

En la precitada decisión, se trajo a consideración una Sentencia de la Corte Constitucional en la que define la prescripción como:

"(...) un instituto de orden público, por virtud del cual el Estado cesa su potestad punitiva-ius puniendi-por el cumplimiento del término señalado en la ley (...)".1

Opera cuando la administración deja vencer el plazo de cinco (5) años, señalado por el legislador, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo con decisión de mérito y tiene como fin el derecho que tiene el investigado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede quedar sujeto indefinidamente a una imputación, lo que violaría su derecho al debido proceso.

Al respecto la Corte en la misma providencia señaló que:

"(...) El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho período sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga fin a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en contra del beneficiado con la prescripción.

Si la acción disciplinaria tiene como objetivo resguardar el buen nombre de la administración pública, su eficiencia y moralidad, es obvio que ésta debe apresurarse a cumplir con su misión de sancionar al infractor del régimen disciplinario, pues de no hacerlo incumpliría con una de sus tareas y, obviamente, desvirtuaría el poder corrector que tiene sobre los servidores estatales. "(...) La defensa social no se ejerce dejando los procesos en suspenso, sino resolviéndolos (...)". Si el proceso no se resuelve, no será por obra del infractor, sino, ordinariamente, por obra de la despreocupación o de la insolvencia técnica de los encargados de juzgar.

El término de cinco años fijado por el legislador, en el inciso primero del artículo 34 de la Ley 200 de 1995, para la prescripción de la acción disciplinaria, fue considerado por éste como suficiente para que se iniciara por parte de la entidad a la cual presta sus servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación la investigación, y se adoptara la decisión pertinente, mediante providencia que ponga fin al proceso (...)".2

"Es decir, la prescripción de la acción disciplinaria es una figura jurídico liberadora, en virtud de la cual, por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción, fenómeno que ocurre cuando se vence el plazo señalado por el legislador, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo y trae como consecuencia que, una vez ocurrido el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria, solo existe la posibilidad jurídica de declararla.

En cuanto a la figura de interrupción de la prescripción, entendida como la oportunidad que se le ofrece al investigado para que controvierta la acusación que se le ha formulado y no como una restricción a las garantías constitucionales, opera en materia penal, de conformidad con el artículo 86 de la Ley 599 de 20003:

Artículo 86. Interrupción y suspensión del término prescriptivo de la acción. La prescripción de la acción penal se interrumpe con la resolución acusatoria o su equivalente debidamente ejecutoriada.

Producida la interrupción del término prescriptivo, éste comenzará a correr de nuevo por un tiempo igual a la mitad del señalado en el artículo 83. En este evento el término no podrá ser inferior a cinco (5) años, ni superior a diez (10).

Revisado el tema de la imprescriptibilidad de las penas, vemos que ésta figura no está contemplada en materia disciplinaria, pues en el artículo 28 de la Constitución Política consagró este principio, respecto del cual la Corte Constitucional consideró:

"(...) el artículo 28 de la Constitución Política, en el último inciso se refirió a que en ningún caso podrá haber penas imprescriptibles. El transcurso del tiempo obra como causa de extinción de la punibilidad no solamente en abstracto-prescripción del delito-sino en concreto-prescripción de la pena-y, por consiguiente, pone fin al proceso penal.

El Estado se encuentra en la obligación de investigar dentro de un determinado tiempo la presunta comisión de un hecho punible. Este principio es parte integrante de los principios que conforman un Estado social de derecho que vela por dignidad de la persona y el respeto efectivo de los derechos humanos, de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Constitución Política.

Así, el principio de celeridad debe caracterizar los procesos penales. Ni el sindicado tiene el deber constitucional de esperar por siempre el señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra en la comunidad (...)4".

En todo caso, todas las actuaciones disciplinarias deberán ceñirse al principio del debido proceso, dentro del cual está que éste se adelante sin dilaciones injustificadas y dentro de los términos señalados por la Ley 734 de 2002, es decir, la potestad punitiva sancionadora de la administración debe ejercerse dentro del marco de los límites que le permita cumplir a la sanción con su poder correctivo sin vulnerar los principios que conforman el Estado Social de Derecho, en particular, la dignidad de la persona y el respecto efectivo de los derechos humanos, tal como lo prevén los artículos 1 y 2 de la Carta Superior.

Es así como la Corte ha señalado que:

"(...) no resultaría razonable que, aún con la anuencia de los interesados, la acción disciplinaria y la consecuente posibilidad de imponer sanciones, permaneciera suspendida en espera de una decisión determinada, toda vez que esta circunstancia generaría incertidumbre, congestión y parálisis de la función pública contrariando los principios de economía y celeridad (artículo 209 CP), que rigen la potestad disciplinaria, como función administrativa.

Así mismo, cabe recordar que como ha señalado esta Corporación `la firmeza de las decisiones es condición necesaria para la seguridad jurídica. Si los litigios concluyen definitivamente un día, y tanto las partes implicadas en él como el resto de la comunidad, tienen certeza de que a partir de ese momento la decisión es inalterable, el proceso cumple un papel eficaz en la solución de los conflictos (Sentencia C-548/97 MP CARLOS GAVIRIA DÍAZ) (...)5".6 (Subrayado nuestro).

De ahí que de conformidad con lo dispuesto en la citada normatividad, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y Procuraduría General de la Nación, se tiene:

1. La prescripción extingue el derecho del Estado de imponer una sanción;

2. La prescripción se da cuando la administración deja vencer el plazo de cinco (5) años, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo con decisión de mérito;

3. Tiene como fin que al investigado se le defina su situación jurídica, pues no puede quedar sujeto indefinidamente a una imputación, lo que violaría su derecho al debido proceso;

4. La acción disciplinaria de conformidad con la ley 734 de 2002 y el acuerdo 014 de 2001 en lo que tiene que ver con personal docente de la Universidad prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto;

5. De conformidad con la jurisprudencia en el ámbito disciplinario no existe la figura de la interrupción de la prescripción, en el entendido que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Constitución Nacional, el cual dispone que en ningún caso podrá haber medidas de seguridad imprescriptibles, se ha entendiendo que en la acción disciplinaria el Estado tiene la obligación en un tiempo determinado de investigar la comisión de un hecho que vaya en contra de la norma disciplinaria y sancionarlo, si es del caso;

6. Mantener suspendido el proceso en procura de una decisión equivale de conformidad con la jurisprudencia a ir en contra de los principios de economía y celeridad que rigen la actuación disciplinaria;

7. De ahí que al tenor del precedente jurisprudencial anotado, la prescripción de la acción disciplinaria debe contarse desde la realización de los hechos hasta la conclusión del proceso respectivo con una decisión de mérito, sin que proceda la interrupción de la misma.

5. CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo anotado anteriormente y de acuerdo con la normatividad y jurisprudencia citada, esta Oficina concluye que la acción disciplinaria prescribe a los cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las continuadas desde la realización del último acto hasta la conclusión del proceso con una decisión de mérito, no procediendo la interrupción de la prescripción en razón a que es obligación del Estado, en este caso de la Universidad Nacional de Colombia, la de investigar la comisión de un hecho disciplinable y sancionarlo, si es del caso, en un tiempo determinado.

II. RESPECTO A LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN VACACIONES COLECTIVAS:

1. FUENTE FORMAL:

Decreto 1210 de 1993

Acuerdo 011 de 2005 o Estatuto General

Resolución de Rectoría 1284 de 15 de noviembre de 2006

Resolución de Rectoría 1349 de 24 de octubre de 2007

Resolución de Rectoría 1351 de 24 de octubre de 2007

Ley 734 de 2002.

2. OTRAS FUENTES:

Jurisprudencia de la Procuraduría General respecto a la suspensión de términos

3. PROBLEMA JURÍDICO:

¿Procede la suspensión de términos por vacaciones colectivas de la Universidad?

4. TÉSIS JURÍDICA

La Universidad Nacional de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1210 de 1993 es un ente Universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, cuyo objeto es la educación superior y la investigación, a través del cual el Estado, conforme a la Constitución Política, promoverá el desarrollo de la Educación Superior hasta sus más altos niveles, fomentará el acceso a ella y desarrollará la investigación, la ciencia y las artes para alcanzar la excelencia.

Así mismo el acuerdo 011 de 2005 o estatuto General de la Universidad, observa como misión de la Universidad la creación, desarrollo e incorporación del conocimiento y su vinculación con la cultura.

Entendida la Universidad con esas características debe colegirse que su función hacia la sociedad es permanente. De ahí que las Resoluciones de Rectoría que para el año 2006 y 2007 han establecido los cronogramas de las vacaciones colectivas para empleados administrativos, esto es la Resolución 1284 de 15 de noviembre de 2006 y la 1349 de 24 de octubre de 2007 han garantizado la continuidad del servicio prestado a la comunidad por parte de la Universidad.

En ese entendido la misma Resolución de Rectoría 1349 del 24 de octubre de 2007 en su artículo sexto ha determinado que con el ánimo de garantizar la continuidad del servicio de la Universidad, se ve necesario a partir de la vigencia 2008 conceder vacaciones colectivas a los empleados públicos de la Universidad Nacional cuyas labores estén directamente relacionadas con la función académica de la Universidad y conceder al personal administrativo y trabajadores oficiales restantes las vacaciones por año de servicio.

De conformidad con lo cual y dado la función estrictamente académica de los funcionarios docentes de la Institución, la resolución 1351 del 24 de octubre de 2007 estableció el periodo de vacaciones colectivas correspondiente al año 2007 para los funcionarios docentes de la institución, las cuales se rigen por el decreto 1279 de 2002.

De donde se infiere que dada la continuidad del servicio que se debe garantizar por la Universidad no es procedente la interrupción de términos en vacaciones colectivas, máxime cuando desde el año en curso las mismas sólo serán concedidas a los empleados públicos de la Universidad Nacional cuyas labores estén directamente relacionadas con la función académica.

Ahora bien el razonamiento anterior lleva a colegir que si el servicio prestado por la Universidad debe ser continuo, con mayor veraz la potestad disciplinaria prestada por el Estado, en este caso por la Universidad, quien como entidad pública tiene entre sus funciones la de investigar los asuntos disciplinarios de sus empleados públicos ya sean docentes o administrativos a la luz de la ley 734 de 2002, por lo que dicha potestad no puede suspenderse precisamente en razón a los principios de celeridad y agilidad que rigen este tipo de actuación, al respecto a dicho la Procuraduría General de la Nación:

"Sobre el punto que le interesa, se advierte que el proceso disciplinario, como se sabe, está soportado, en una serie de principios que orientan la gestión administrativa en este campo, en aras a lograr la efectividad de la gestión pública; entre ellos, puede mencionarse el atinente al debido proceso, supeditado al cumplimiento de unas reglas y procedimiento especiales y a la observancia de unos términos específicos; así también cabe citar el de la celeridad de la actuación disciplinaria, que implica no sólo el deber por parte de las autoridades respectivas de eliminar tramites innecesarios sino adicionalmente el de desarrollar una actuación ágil dentro del marco procedimental fijado para esos fines y resolver prontamente, sin dilaciones de ninguna naturaleza, el asunto a cargo. Teniendo en cuenta tales parámetros no queda duda en torno a la obligatoriedad de los términos fijados para el efecto, máxime cuando es un derecho de todo procesado el obtener de la administración una solución pronta de su situación.

En ese orden de ideas, al determinar el legislador unos términos para el cumplimiento de las etapas procesales, son éstos de carácter perentorio y por ende de estricto cumplimiento y denotan una garantía legal para el proceso que debe ser observada por encima de cualquier consideración subjetiva, todo ello en orden a obtener seguridad jurídica.

La anterior reseña pretende mostrar que supeditado el proceso disciplinario a un trámite determinado, del cual hacen parte plazos concretos para cada actuación y que, salvo las prórrogas permitidas por el legislador para ciertas circunstancias, no se prevé la posibilidad de que el operador puede interrumpirlos o suspenderlos, se estima que en este campo no es posible imponer una paralización a la actividad disciplinaria, bajo ningún concepto; opción que para ser viable requeriría de una reglamentación propia, a efectos de conocer de antemano las condiciones en las cuales procedería dicha medida". ( subrayado nuestro).

Por lo tanto, en razón a que debe garantizarse la continuidad del servicio de la Universidad no se ve procedente la suspensión de términos en vacaciones colectivas, máxime cuando uno de esos servicios implica el ejercer la potestad disciplinaria de la Universidad Nacional, la cual no se puede paralizar bajo ningún concepto.

5. CONCLUSIONES:

La suspensión de términos no es procedente durante las vacaciones colectivas en la Universidad Nacional de Colombia toda vez que se debe garantizar la continuidad de la prestación del servicio otorgado por la Universidad a la Comunidad.

Ahora bien, La potestad disciplinaria que está dentro de las funciones que le cabe desempeñar a la Universidad como organismo del Estado, no se puede suspender en razón los principios de celeridad que debe regir este tipo de actuaciones, pues al tenor de lo dispuesto por la Jurisprudencia de la Procuraduría General de la Nación la actividad disciplinaria no se puede paralizar bajo ningún concepto.

El anterior concepto se rinde en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

MARÍA MERCEDES MEDINA OROZCO

Jefe

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 C-556-01

2 Ídem.

3 Apartes del fallo de declaratoria de prescripción de la acción a favor de Alan Edmundo Jara Urzola, proferida por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, el 28 de Agosto de 2006, dentro del Expediente radicado bajo el No. 162-66967-02.

4 C-176/94

5 C-556/01.

6 FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ. Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa expediente 014-59067-01.29 de septiembre de 2006.

7 María Leonor Rueda, Procuradora Judicial para asuntos disciplinarios, consulta absuelta a la Diana el 17 de julio de 2006.