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  Concepto 226 de 2006 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 21/03/2006  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

OFICINA JURÍDICA NACIONAL

OJN 0226

Bogotá, D.C., 21 de marzo de 2006

Profesora

ELIZABETH LOPEZ RICO

Secretaria General

Universidad Nacional de Colombia

Ciudad

Referencia: Oficio CSU-154-06 del 14 de Marzo de 2006.

Respetada profesora:

En atención al oficio de la referencia en el que se formula una consulta elevada por el Consejo Superior Universitario en sesión No. 07 del 7 de marzo de 2006, me permito emitir concepto sobre la inquietud planteada de la siguiente manera:

PROBLEMA JURÍDICO

¿Puede el Consejo Superior establecer un umbral mínimo de participación como requisito para que sea válida la elección del Representante Estudiantil, aunque el Decreto 1210 no establezca umbral?

¿Puede establecer el Consejo Superior Universitario un procedimiento de elección indirecta tal como el establecido en el Acuerdo 018 de 2004?

¿Limita este procedimiento el derecho constitucional a elegir y ser elegido como Representante Estudiantil en el contexto de una elección indirecta?

TESIS JURÍDICA

El Consejo Superior Universitario está facultado para establecer un umbral mínimo de participación como requisito para la elección directa del Representante Estudiantil ante el Consejo Superior Universitario, no obstante el procedimiento de elección indirecta contemplado en el Acuerdo 018 de 2004 desconoce los parámetros que el Consejo Superior Universitario debe observar sobre el particular, limitando injustificadamente el derecho a elegir y ser elegido como Representante Estudiantil.

MARCO JURÍDICO

El concepto jurídico solicitado estará fundamentado en la normativa que se cita a continuación:

1. Constitución Política Colombia

2. Decreto 1210 de 1993

3. Acuerdo 018 de 2004 del Consejo Superior Universitario

El Decreto 1210 de 1993 en el parágrafo del artículo 11, que trata sobre la composición del Consejo Superior Universitario, consagra lo siguiente:

Artículo 11. Composición del Consejo Superior Universitario. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad y estará integrado por:

a) El Ministro de Educación Nacional o el Viceministro, quien lo presidirá.

b) Dos miembros designados por el Presidente de la República, uno de ellos egresado de la Universidad Nacional.

c) Un ex-rector de la Universidad Nacional de Colombia, que haya ejercido el cargo en propiedad, elegido por los ex-rectores.

d) Un miembro del Consejo Académico, designado por éste.

e) Un profesor de la Universidad, elegido por el profesorado.

f) Un estudiante de pregrado o de postgrado, elegido por los estudiantes.

g) El Rector de la Universidad, quien será el Vicepresidente del Consejo con voz pero sin voto.

Parágrafo. Las elecciones del profesor y del estudiante se efectuarán mediante votación directa y secreta, conforme al reglamento que expida el Consejo Superior Universitario. Este reglamento podrá prever que, en caso de no ser posible la elección directa del estudiante, se efectúe la elección de manera indirecta. El profesor, el miembro designado por el CESU, el miembro del Consejo Académico y el ex-rector serán elegidos o designados para períodos de dos años; y el estudiante será elegido para un período de año y medio. El ejercicio de la función está condicionado a que los miembros conserven sus calidades.

Por su parte, el Acuerdo 018 de 2004 del Consejo Superior Universitario establece en sus artículos 4 y 5:

Artículo 4. Participación Electoral: En el proceso electoral para la escogencia del representante ante el Consejo Superior Universitario, se declarará elegido el candidato que obtenga el mayor número de votos siempre y cuando en el respectivo proceso electoral, haya participado como mínimo el 20% del total de estudiantes aptos para votar.

Parágrafo. A partir del proceso electoral que se realice en el año 2.006 la participación mínima que se exige es del 25% del total de estudiantes aptos para votar.

Artículo 5. Elección Indirecta. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 11 del Decreto 1210 de 1993, cuando no sea posible elegir de manera directa al representante estudiantil ante el Consejo Superior Universitario por no haberse alcanzado.el porcentaje mínimo de participación señalado en el artículo anterior, la elección se hará de manera indirecta de acuerdo con las siguientes reglas:

a. El Sistema de Información Académica suministrará a los Consejos de Sede los nombres de los cinco (5) estudiantes de pregrado de la respectiva Sede, que además de cumplir los requisitos enunciados en el presente literal, tengan los promedios acumulados más altos, por cada una de las siguientes áreas del conocimiento: Artes. y Arquitectura; Ciencias Básicas; Ciencias Sociales y Humanidades; Ingenierías; Ciencias Agropecuarias; y Ciencias de la Salud.

Requisitos:

- Haber cursado y aprobado el 30% del plan de estudios en el que se encuentre matriculado.

- No haber perdido, repetido o validado (excepto por suficientes) ninguna asignatura.

- No tener ni haber tenido sanción disciplinaria de cualquier clase.

- Que el tiempo de permanencia como estudiante en el Universidad no supere la duración del respectivo plan de estudios.

b. Los Consejos de Facultad enviarán al respectivo Consejo de Sede, el nombre de un estudiante de postgrado, seleccionado con base en criterios de excelencia académica.

En las Sedes donde no existan Facultades, los Comités Asesores de Programas Curriculares que administren los programas de postgrado, serán los encargados de poner a disposición del Consejo de Sede el nombre de los estudiantes de postgrado.

c. Las Secretarías de sede solicitarán a cada uno de los estudiantes incluidos en el listado puesto a consideración de los Consejos de Sede, que manifieste en forma escrita su disposición de aceptar la eventual designación como representante estudiantil.

d. Del listado de los estudiantes que hayan manifestado su aceptación, el Consejo de

Sede enviará al Comité Nacional de Representantes Estudiantiles un grupo de nombre seleccionados de la siguiente forma:

-El nombre de un estudiante de pregrado por cada área del conocimiento que tenga la Sede.

-El nombre de dos estudiantes de postgrado.

e. Del listado de estudiantes conformado de la manera establecida en el presente artículo, los miembros acreditados del Comité Nacional de Representantes Estudiantiles designarán al representante estudiantil y su suplente ante el Consejo Superior Universitario, para el período institucional correspondiente.

Parágrafo 1. El calendario que se expida para el proceso deberá contemplar tiempos límite para la presentación de los estudiantes por parte de los Consejos de Sede y para la designación del representante estudiantil por parte del Comité Nacional de Representantes Estudiantiles.

Parágrafo 2. Si dentro del cronograma previsto para el proceso de designación indirecta el Comité Nacional de Representantes Estudiantiles no realizare la designación, la Secretaría General procederá a remitir el listado a que se refiere el literal e del presente artículo al Consejo Superior Universitario para que éste realice la designación.

Alcances de la Autonomía Universitaria

Ahora bien, para una cabal comprensión de las normas arriba transcritas es necesario partir del reconocimiento del especialísimo marco de competencia que cobija a la Universidad Nacional de Colombia en virtud del principio de la autonomía universitaria que consagra el artículo 69 de la Constitución Política en estos términos:

Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.

En todo caso, es importante precisar que la autonomía de que goza la Universidad Nacional para autoregularse, dándose sus directivas y rigiéndose por sus estatutos, encuentra su límite no sólo en la ley, sino en la misma Constitución. En este orden de ideas, la Corte Constitucional, por medio de su jurisprudencia, ha contribuido significativamente a clarificar el sentido de la autonomía universitaria y sobre el particular vale citar ciertos apartes de la sentencia T -024 de 2004, que recoge en gran medida la posición de la tal corporación en torno a la materia:

"A este respecto la Corte ha precisado los alcances y limites de esta autonomía. Así, en reiterada jurisprudencia ha advertido que:

Las instituciones de educación superior tanto públicas como privadas son titulares de autonomía constitucionalmente reconocida (Artículo 69 C.P.) en cuyo desarrollo ostentan potestades en virtud de las cuales pueden organizarse, estructural y funcionalmente, autorregularse y autocontrolarse, delimitando, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte, el ámbito para el desarrollo de sus actividades.

En último análisis la autonomía constitucional es capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa y por ello al amparo del texto constitucional cada institución universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

La autonomía universitaria, como ha enfatizado la Corporación, no es absoluta, pues no sólo el legislador puede configurar esta garantía, sino que la Constitución y la ley, pueden imponerle, válidamente, restricciones. Por consiguiente, la autonomía universitaria no es soberanía educativa, pues si bien otorga un margen amplio de discrecionalidad a la institución superior, le impide la arbitrariedad.

La autonomía reconocida por la Carta, no otorga a las universidades el carácter de órgano superior del Estado, ni les concede un ámbito ilimitado de competencias pues cualquier entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico que lo rige, es decir, tanto al conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley.

En este punto hay también que reiterar las puntualizaciones jurisprudenciales conforme a las cuales en un Estado social y democrático de derecho, la legitimidad del ejercicio de las potestades y facultades constitucionalmente reconocidas, -incluyendo aquellas que se derivan de la autonomía universitaria-, se funda en el respeto a los valores, principios y derechos que integran el ordenamiento jurídico, y se garantiza otorgando a las personas los recursos necesarios para que los actos susceptibles de transgredirlos puedan ser fiscalizados por autoridades pertinentes en desarrollo de la inspección y vigilancia que consagra el Artículo 189, numeral 21, de la Constitución.

En fin, no puede predicarse como garantía consagrada en el Artículo 69 de la Carta, la inmunidad de los actos de las Universidades que sean susceptibles de vulnerar el ordenamiento jurídico vigente; los altos fines sociales que persigue la autonomía universitaria no pueden servir de excusa a los centros docentes para que, prevalidos de esa garantía institucional, vulneren el ordenamiento jurídico".

Así las cosas, se entiende que la posibilidad para la Universidad Nacional de regirse por sus propias normas, que es la manera en que se concreta el contenido de la autonomía universitaria, debe darse dentro de los marcos propios del Estado social y democrático de derecho consagrado en la Constitución y la ley colombiana. En este sentido, la Corte Constitucional considera que uno de los límites a la autonomía universitaria se presenta frente a la participación de la comunidad educativa universitaria en la elección de sus directivas, tal como lo indica en la Sentencia T -024 de 2004.

"Atendiendo los mandatos del Preámbulo y los artículos 1 y 2 del superiores, que expresamente señalan al Estado colombiano un 'marco jurídico, democrático y participativo', con la finalidad de, entre otras, 'facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan', la Jurisprudencia de esta Corporación ha no solamente puesto en evidencia el carácter fundamental de dicho derecho, sino también que este figura dentro de aquellos que de conformidad con el artículo 85 de la Carta son de aplicación inmediata.

Igualmente la jurisprudencia constitucional ha destacado que en lo que se refiere a la comunidad educativa el artículo 68 de la Constitución ordena que esta participe en la dirección de las instituciones de educación al tiempo que el artículo 67 superior señala que la educación formará a los colombianos en el respeto a la democracia. Por ello ha señalado la necesaria concordancia que debe existir entre el ejercicio de la autonomía reconocida a los entes educativos universitarios para autorregularse y el respeto del derecho de los miembros de dicha comunidad a la participación.

Ha dicho la Corte:

'Es claro para la Corte que la autonomía universitaria, consagrada constitucionalmente por primera vez en la Carta de 1991, ha de ejercerse mediante la expedición por las universidades de 'sus propios estatutos', por cuanto esa autonomía es la posibilidad de autorregulación de las universidades, sin que ello signifique que puedan reclamar no sujeción a la Constitución y a la ley, razón esta que explica que el artículo 69 superior señala que los estatutos serán expedidos 'de acuerdo con la ley'.

De esta suerte, por expreso mandato de la Constitución al legislador le compete la expedición de una ley para darle desarrollo a esa autonomía que para las universidades garantiza el artículo 69 de la Carta, como efectivamente se hizo cuando se expidió la Ley 30 de 1992.

4.3. Ha de destacarse también por la Corte que cuando se trate de universidades estatales, el citado artículo 69 de la Constitución le ordena al legislador establecer 'un régimen especial' para ellas, lo que significa atender la particularidad de las mismas en cuanto las distingue de las universidades privadas; y por ello se explica la existencia de normas específicas para las universidades del Estado en la Ley 30 de 1992.

4.4. De igual modo se precisa por la Corte que la autonomía universitaria ha de entenderse en armonía con lo preceptuado por el artículo 68 de la Constitución en cuanto en él se establece que la comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. Es decir, que la autorregulación que a las universidades garantiza el artículo 69 de la Carta no podrá, en ningún caso prescindir de quienes Integran la comunidad educativa (docentes, estudiantes, personal administrativo), y, en cambio, será indispensable establecer mecanismos internos que les permitan expresarse sobre todos los asuntos que interesan a la vida académica y administrativa de la universidad, así como la posibilidad de participar efectivamente en las decisiones correspondientes. Se abandona pues un criterio autoritario en la universidad para dar cabida de manera concreta al principio de la democracia participativa en los claustros'.

Ahora bien, sobre el alcance especifico de dicho derecho a la participación en lo referente a la elección de las directivas de los entes universitarios resulta pertinente recordar la síntesis efectuada en la Sentencia T -525 de 2001 adoptada por la Sala Segunda de revisión de esta Corporación, donde se precisó que el derecho de participación debe manifestarse en dicha elección independientemente de la forma que adopte.

Dijo la Corte:

'En el caso de las universidades, para hacer real la participación de la comunidad educativa superior en darse sus propias directivas, la Ley 30 de 1992, en el artículo 28 señala el ámbito de la autonomía universitaria, y en los artículos 62, 63 Y 66, se establece el procedimiento general de organización y elección de tales directivas, en las universidades estatales u oficiales. Estas disposiciones parten de la base de que la comunidad universitaria siempre estará representada en los órganos de dirección.

De todo lo anterior, se concluye que existe el derecho a la participación de la comunidad universitaria para la elección de todas o algunas de sus directivas, bien sea directamente, o a través de sus representantes ante los órganos de dirección, o por parte de uno sólo o algunos de sus estamentos; y que la correspondiente elección se realiza de acuerdo con los Estatutos de la universidad, y éstos, a su vez, se expiden de conformidad con la Constitución y la ley.

Es decir, que el derecho de participación se refleja en que ella efectivamente se dé, y no tanto en la forma que adopte. Quiere esto decir que si el Consejo Superior de una universidad, por ejemplo, dentro de su propia autonomía, considera que todas las directivas se elijan por el voto directo de todos los integrantes de la universidad, es decir, siguiendo el principio de una'" persona un voto, tal procedimiento resulta perfectamente válido constitucionalmente. Pero, también, puede ser válido que el Consejo Superior determine que todas o algunas de las directivas se elijan a través de sus representantes ante el Consejo Superior o Académico u otro órgano de dirección, porque lo que debe garantizarse, independientemente del procedimiento que se adopte, es que en las elecciones de directivas, la decisión sea resultado de la participación de la comunidad. Por ello, los estatutos tienen que establecer la participación. Participación, se repite, que no necesariamente tiene que adoptar la del voto directo de toda la comunidad académica en todas las elecciones, ya que determinaciones de esta naturaleza sólo pueden ser fruto de sus propias decisiones, como consecuencia de la autonomía para darse sus directivas y estatutos.

De igual manera, atendiendo el principio de la autonomía universitaria, cuando el derecho de participación se obstaculiza, le corresponde a la propia comunidad universitaria buscar los mecanismos para solucionar el problema"'.

CONCEPTO JURÍDICO

¿Puede el Consejo Superior establece (sic) un umbral mínimo de participación como requisito para que sea válida la elección del Representante Estudiantil, aunque el Decreto 1210 no establezca umbral?

Luego de la lectura de la Sentencia T -024 de 2004 de la Corte Constitucional, se encuentra que a la luz del ordenamiento jurídico nacional y de la normatividad interna de la Universidad Nacional de Colombia, el Consejo Superior Universitario es competente para reglamentar la elección del representante estudiantil que tiene asiento en dicho cuerpo colegiado, en virtud del parágrafo del artículo 11 del Decreto 1210 de 1993. Con ocasión de dicha potestad reglamentaria el Consejo Superior Universitario puede de exigir como requisito para la validez de ese proceso un porcentaje mínimo de participación, máxime cuando se trata de una disposición que es totalmente compatible con el Estado social y democrático de derecho en la medida en que procura garantizar la representatividad de la elección de representante estudiantil al Consejo Superior Universitario frente a una numerosa comunidad estudiantil.

Como bien lo anotó la Corte Constitucional, lo fundamental es que la participación se dé y no la forma en que se adopte, siempre y cuando se ajuste a la normatividad propia de la Universidad. Lo anterior significa que en virtud del Decreto 1210 de 1993, el Consejo Superior Universitario es competente para reglamentar la elección del representante estudiantil ante su seno y para tal efecto debe observar que el derecho a la participación se materialice, como lo haga dependerá de la normatividad propia de la Universidad aplicable a la materia, según lo dicho por la Corte Constitucional. Es decir, el ordenamiento jurídico nacional permite al Consejo Superior Universitario un amplio margen de acción en la reglamentación de la elección del representante estudiantil ante dicho Consejo, no obstante la normatividad interna de la Universidad será la que fije los límites de tal facultad.

En este sentido, se debe señalar que si bien el Decreto 1210 de 1993 no estatuye el comentado requisito sobre el mínimo de participación, les es dable al Consejo Superior Universitario contemplarlo en la respectiva reglamentación por cuanto la norma aludida le entrega la competencia para que reglamente el proceso de elección del representante estudiantil ante su seno. El parágrafo del artículo 11 del Decreto 1210 de 1993 sólo obliga al Consejo Superior a que tenga en cuenta que, en la reglamentación que expida sobre el asunto, la elección sea secreta y directa, aunque en caso excepcional podrá ser indirecta. En conclusión, El Consejo Superior Universitario está facultado para establecer un umbral mínimo de participación como requisito para la elección directa del Representante Estudiantil ante el Consejo Superior Universitario.

¿Puede establecer el Consejo Superior Universitario un procedimiento de elección indirecta tal como el establecido en el Acuerdo 018 de 2004?

¿Limita este procedimiento el derecho constitucional a elegir y ser elegido como Representante Estudiantil en el contexto de una elección indirecta?

Queda claro que en materia de reglamentación de la elección del representante estudiantil al Consejo Superior Universitario es fundamental que se respete el orden jurídico interno de la Universidad. Pues bien, de la lectura del parágrafo del artículo 11 del Decreto 1210 de 1993 y del artículo 4 del Acuerdo 018 de 2004 del Consejo Superior Universitario se deduce un marcado interés frente a la participación activa de los estudiantes en el proceso de elección del representante estudiantil al Consejo Superior Universitario, puesto que expresamente se reconoce dicha importancia, al llamarse a elecciones directas como regla general y al determinarse un mínimo de participación en la votación para el proceso en cuestión.

En efecto, ambas normas, el artículo 11 del Decreto 1210 de 1993 y del artículo 4 del Acuerdo 018 de 2004 del Consejo Superior Universitario, plasman unas directrices que apuntan al rol preponderante que debe jugar el estudiantado en la elección de quien lo va a representar ante el Consejo Superior Universitario y hacen parte de las pautas con las que se autogobierna la Universidad Nacional, por lo que deben ser acatadas por ésta.

Por lo tanto, no resulta consecuente la solución adoptada en el artículo 5 del Acuerdo 018 de 2004 del Consejo Superior Universitario, frente a la eventualidad de que no se alcance el mínimo de participación de los estudiantes en la votación, establecido en el citado Acuerdo, puesto que en vez de propiciar una alternativa que haga efectivo el criterio de participación estudiantil se sigue un camino que es más excluyente que unas elecciones con una significativa abstención. Sin duda, el artículo 5 del Acuerdo 018 de 2004 del CSU desconoce los altos estándares fijados por la propia Universidad en materia de participación de los estudiantes en la elección del representante estudiantil ante el Consejo Superior Universitario y a una situación considerada subóptima se da una respuesta que es a todas luces más deficiente. Se cuestiona así que se recurra a la figura de designación indirecta para solventar una eventual baja participación electoral.

Entonces, siguiendo los anteriores razonamientos se encuentra que el artículo 5 del Acuerdo 018 de 2004 del CSU estaría limitando injustificadamente el derecho a elegir y ser elegido, a la luz del sentido del ordenamiento jurídico interno que ha adoptado la Universidad atendiendo a la autonomía universitaria.

Por lo demás, se debe llamar la atención sobre el procedimiento contemplado en el artículo 5 del Acuerdo 018, pues allí no se contempla una elección indirecta sino una designación, como muy bien lo señala la norma en comento. Se recuerda que una elección indirecta, que es lo que consagra el parágrafo del artículo 11 del Decreto 1210 de 1993, es aquella en la que se eligen a los electores que a su vez van a elegir a quien ocupará el cargo correspondiente. En otras palabras se tiene que el artículo 5 del Acuerdo 018 de 2004 del Consejo Superior Universitario no cumple con el mandato del parágrafo del artículo 11 del Decreto 1210 de 1993.

En virtud de todo lo anterior se recomienda revisar el Acuerdo 018 de 2004 del CSU en lo pertinente.

Cordialmente,

ELDA FRANCY VARGAS BERNAL

Jefe (E)