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  Sentencia 403 de 2009 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 21/05/2009  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 21/05/2009
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00403-01

Actor: BARNABI JHON PALMA SANTANA

Demandado: CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a decidir en única instancia la demanda de nulidad parcial interpuesta contra un Acuerdo proferido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia.

I. LA DEMANDA

El ciudadano BARNABI JHON PALMA SANTANA, identificado con la cédula de ciudadanía número 15.876.352 de Leticia, obrando en su propio nombre, acude ante esta Corporación en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., para que, en proceso de única instancia, la Sala acceda a la siguiente.

1. Pretensión:

Que se declare la nulidad del inciso tercero y del parágrafo 2° del artículo 1° del Acuerdo 018 de 26 de julio de 1999, proferido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, "por el cual se modifica el Acuerdo 22 de 1986 Programa Especial para la Admisión de los Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas".

2. Hechos en que se funda la demanda

Como antecedentes fácticos de la demanda se mencionan los siguientes: que el Congreso de la República expidió la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de educación superior; que el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional dictó el acto acusado, "por el cual se modifica el Acuerdo 22 de 1986 Programa Especial para la Admisión de los Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas" y que la Corte Constitucional en Sentencia T-441 de 1997, se pronunció acerca de los criterios para la distribución de las plazas de estudio, desde la perspectiva de la autonomía universitaria.

3. Normas violadas y concepto de la violación

La parte actora señala como violados los Artículos 1°, 2°, 4°, 7°, 13°, 64°, 67° y 69° de la Constitución Política de Colombia y los artículos 2° y 6° de la Convención 169 de la O. I. T. (Ley 21 de 1991).

Al desarrollar el concepto de la violación, el actor expresa que los apartes demandados del artículo 1° del Acuerdo 018 de 1999, proferido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, en lugar de contribuir a la consolidación del Estado Social de Derecho y de facilitar la realización del proyecto pluralista de Nación contemplado en la Constitución Política de 1991, se ocuparon de establecer un tratamiento discriminatorio para aquellos bachilleres indígenas que por su condición de tales tienen derecho a acceder a los beneficios consagrados en el Programa Especial de Admisión de los Miembros de las Comunidades Indígenas regulado por el Acuerdo 22 de 1986, se ven excluidos en forma definitiva del mismo por el hecho de no haber alcanzado, en su primer intento, los niveles académicos exigidos para obtener un cupo universitario en la Universidad Nacional de Colombia, o por haberlo logrado a través del sistema de inscripción e ingreso regular previsto para la generalidad de los aspirantes.

De esta manera, el establecimiento superior antes mencionado, está incumpliendo su obligación de asegurar la prestación del servicio educativo a las minorías étnicas de nuestro país, obstruyendo la posibilidad de que los pueblos indígenas accedan a los beneficios del progreso, pues tratándose de una población que ha sido históricamente segregada y discriminada, preceptos como los demandados limitan la formación de los líderes indígenas que están llamados a conducir el destino de sus pueblos y a contribuir a su integración al resto de la sociedad nacional.

Bajo el pretexto de ejercer la autonomía universitaria, el establecimiento público antes mencionado, desconoce que el "criterio académico" debe ser el único parámetro a considerar en la asignación de cupos universitarios, el cual resulta ignorado cuando se desconocen los méritos de aquellos bachilleres indígenas que a pesar de no haber tenido éxito en el primer intento, obtienen posteriormente un buen resultado académico haciéndose acreedores al pretendido cupo universitario.

Las medidas impugnadas, en suma, están brindando un tratamiento desigual a personas que se encuentran en las mismas condiciones sociales, culturales y, en cierta medida, económicas, por lo cual los apartes acusados deben ser retirados del ordenamiento jurídico, por ser contrarios a los preceptos constitucionales y a los instrumentos internacionales que protegen la diversidad étnica y cultural de la Nación y que forman parte del bloque de constitucionalidad.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La apoderada de la Universidad Nacional de Colombia, defendió la legalidad de los preceptos demandados, oponiéndose a la prosperidad de la acción. En tal sentido, alega que en este caso no se configura ninguno de los supuestos previstos en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pues el mencionado establecimiento público educativo no ha incurrido en la violación de ninguna de las normas señaladas en la demanda. Antes por el contrario, con la expedición de los Acuerdos 022 de 1986 y 018 de 1999, se está garantizando el acceso efectivo de los miembros de las comunidades indígenas a la educación superior.

Rechaza igualmente el cargo relativo a la violación del principio de igualdad, aduciendo que el actor no aportó "el término de comparación", dejándose de demostrar la pretendida discriminación. Por otra parte, advierte que con los elementos aportados por el actor resulta prácticamente imposible aplicar los "test de razonabilidad o igualdad" acogidos por la Corte Constitucional en su jurisprudencia.

Como complemento de lo anterior, aclara que para poder acceder a un cupo universitario en ese establecimiento de educación superior, los miembros de las comunidades indígenas cuentan con dos vías: la primera de ellas, que implica la inscripción previa del interesado en la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y de Justicia y que da lugar al otorgamiento de los beneficios previstos en el Programa Especial para Bachilleres de las Comunidades Indígenas, y la segunda, que forma parte del Sistema Regular de Inscripción. Si bien existen diferencias sustanciales entre los dos regímenes antes mencionados, el apoderado de la Universidad pone de manifiesto que según lo dispuesto en los artículos 1° y 4° de la Resolución 818 de 1986, proferida por la Rectoría General, en ambos sistemas de admisión se puede acceder a un préstamo beca e incluso a su condonación, siempre que en uno y otro caso, se cumplan los requisitos exigidos por la Universidad.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

En esta etapa procesal, tanto el actor como la Universidad Nacional de Colombia guardaron silencio.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, expresa en su concepto que la decisión administrativa demandada es contraria al ordenamiento jurídico pues considera que en sus disposiciones se discrimina a los bachilleres indígenas y se limita la posibilidad de que accedan a los beneficios del Programa Especial de Admisión a la Universidad Nacional de Colombia previsto para los miembros de las comunidades indígenas.

V. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. El acto acusado

Se demanda en este proceso la nulidad de lo dispuesto en el inciso tercero y en el parágrafo 2° del artículo 1° del Acuerdo 018 de 26 de julio de 1999, proferido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, "por el cual se modifica el Acuerdo 22 de 1986 Programa Especial para la Admisión de los Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas", cuyo texto es del siguiente tenor:

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO

Acuerdo Número 018 de 1999

(Acta 14 del 26 de julio)

Por el cual se modifica el Acuerdo 22 de 1986. Programa Especial para la Admisión de Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas

EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO

En uso de sus facultades legales y estatutarias, y

CONSIDERANDO:

Que mediante Acuerdo 22 de 1986, el Consejo Superior Universitario estableció el Programa Especial para la Admisión de Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas con el propósito de crear condiciones que faciliten el acceso a la formación profesional a representantes de los diferentes grupos indígenas reconocidos como tales en el país.

2. Que después de más de una década de vigencia del programa especial para el ingreso de bachilleres provenientes de las Comunidades Indígenas, se hace necesario actualizar el Acuerdo de manera que permita que dicho programa, conservando sus principios básicos de acceso a la educación superior de jóvenes provenientes de las comunidades indígenas y el otorgamiento de beneficios económicos y garantías de apoyo académico, atiendan a los principios rectores de las actividades de la Universidad como son la Autonomía, el acceso por mérito y el reconocimiento a la excelencia académica.

ACUERDA:

ARTÍCULO 1° Beneficiarios.- Para efectos de la aplicación del Acuerdo 22 de 1.986, sólo podrán acceder como beneficiarios del mismo los aspirantes a ingreso a la Universidad Nacional siempre y cuando, además, cumplan los siguientes requisitos formales:

- Que sean debidamente presentadas ante la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, o la oficina que legalmente haga sus veces, por la Comunidad de Origen.

- Que se presenten por primera y única vez por el procedimiento aquí establecido.

- Que quien se presente mediante este sistema de admisión especial. sea el destinatario del formulario distribuido para tal efecto por la Dirección Nacional de Admisiones de la Universidad.

PARÁGRAFO 1° En ningún evento podían acogerse a este programa especial de admisiones los miembros de las comunidades indígenas que se hayan acogido anteriormente al programa.

PARÁGRAFO 2° Tampoco tendrán derecho a este programa especial, los aspirantes o estudiantes que hayan obtenido su cupo en la Universidad Nacional mediante el sistema de inscripción e ingreso regular". (Los apartes demandados son aquellos que aparecen subrayados en negrilla)

2. Los cargos formulados en la demanda

De la lectura de los cargos propuestos por el actor se observa claramente que el hilo conductor de los mismos está constituido por la acusación de que los apartes demandados discriminan a los bachilleres indígenas que a pesar de tener el derecho a participar como beneficiarios del Programa Especial de Admisión de los Miembros de las Comunidades Indígenas previsto por el Acuerdo 22 de 1986, se ven excluidos del mismo por no haber satisfecho en su primer intento las exigencias académicas establecidas para obtener un cupo en la Universidad Nacional de Colombia o por haberlo obtenido mediante el procedimiento de inscripción e ingreso regular previsto para la generalidad de los aspirantes. Además de lo anterior, considera el actor que los apartes impugnados, entorpecen la concreción del proyecto pluralista de Nación contemplado en la Carta, obstruyendo de contera la posibilidad de que los pueblos indígenas accedan a los beneficios de la educación y del progreso y violando el principio de igualdad.

3. Examen de los cargos

Antes de abordar el análisis de las objeciones que se acaban de enunciar, es preciso tener en cuenta que el Acuerdo demandado fue proferido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, con el declarado propósito de garantizar que el Programa Especial de Admisión de los Miembros de las Comunidades Indígenas a ese establecimiento educativo, garantice el acceso efectivo de los jóvenes pertenecientes a tales comunidades a la educación superior; así como a los beneficios económicos y al apoyo académico inherentes a dicho Programa, respetando los principios de autonomía universitaria, acceso por méritos y reconocimiento a la excelencia académica, tal cual se expresa en las consideraciones que sirven de sustento al acto censurado.

Además de ello, debe tomarse en consideración que las comunidades indígenas gozan en Colombia de un régimen especial de derechos, prerrogativas y privilegios previsto en diferentes preceptos de la Carta Política y en la normativa internacional que forma parte de nuestro bloque de constitucionalidad (Artículos 93 y 53 de la C. P.).

En efecto, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, dejó expresa constancia en el preámbulo de nuestra Carta Política de que su expedición se inspiró en el propósito de "...fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo...", todo lo cual se acompasa con la fórmula que postula que "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general". Lo anterior explica que la misma Constitución señale como fines esenciales del Estado, los de "...servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo."

En cumplimiento de tales designios, las autoridades se encuentran obligadas a proteger a todas las personas residentes en Colombia, incluyendo desde luego a los miembros de las comunidades indígenas, y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. En ese contexto, se entiende por qué el artículo 7° de nuestro estatuto constitucional establece que "El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana".

Tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, la anterior disposición constitucional apunta al propósito de garantizar a los integrantes de aquellas comunidades minoritarias que no ostentan los valores culturales y sociales hegemónicos puedan ejercer sus derechos de acuerdo con su propia manera de ver el mundo. Este mandato, además, exige que no solamente se tomen por parte del Estado las medidas necesarias para incluir a los grupos diferenciados e impedir que sean marginados, sino también que se entre en diálogo con las minorías, a fin de comprender sus propios criterios de valor y su cosmovisión, en un tratamiento recíproco que excluya la posibilidad de imponer un parámetro común para todos los casos.1

Como complemento de lo anterior, no puede perderse de vista que el artículo 13 superior consagró el principio de igualdad en los siguientes términos:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

Con arreglo a lo dispuesto en el precepto constitucional anteriormente trascrito, ha de entenderse que las autoridades tienen el deber de adoptar medidas que contribuyan a mejorar la condición socioeconómica y cultural de las comunidades indígenas, con el objeto de garantizar la igualdad real y efectiva de sus integrantes frente a los demás miembros de la comunidad nacional.

Por otra parte, es preciso tener bien presente que los artículos 2° y 6° del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo, adoptado en Ginebra el 27 de junio de 1989 y aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 21 del 4 de marzo 1991, preceptúan lo siguiente:

CONVENIO O. I. T. N° 169

SOBRE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES EN PAISES INDEPENDIENTES.

Artículo 2

1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.

2. Esta acción deberá incluir medidas:

a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;

b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;

c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

Artículo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

De todo lo expresado hasta aquí se concluye, desde una perspectiva general, que el programa especial de ingreso a la Universidad para los miembros de las minorías étnicas y culturales, contribuye a promover las condiciones necesarias para garantizar y hacer efectivo el principio de igualdad y el derecho a la educación superior, erigiéndose también en un mecanismo idóneo, efectivo y determinante para posibilitar el acceso de esos sectores de la población colombiana a los beneficios del progreso, sin desconocer, como es obvio, el derecho que tienen de desarrollarse dentro del marco axiológico, religioso y político que le es propio.

La Honorable Corte Constitucional, en su Sentencia T-1340 del 11 de diciembre de 2001, M. P. Dr. Álvaro Tafur Galvis, al referirse a la asignación de cupos especiales para miembros de las Comunidades Indígenas, expresó:

La Constitución de 1991, estableció una protección especial del Estado a favor de la comunidad indígena, mediante ésta, se concede a sus miembros todos los derechos que se reconocen a los demás ciudadanos, prohibiendo cualquier forma de discriminación en su contra, pero además, y en aras de proteger la diversidad cultural, se le otorgan ciertos derechos radicados en la comunidad como ente colectivo, esto con el fin, de lograr una igualdad material en favor de este grupo social minoritario y de proteger la igualdad ante la diversidad étnica y cultural de la Nación.

Como sustento o justificación de tal protección, está el abandono, la humillación y la discriminación a los que han sido expuestos los indígenas durante siglos, lo que hace necesario que se imponga siempre a su favor un trato preferencial,2 el cual, en la práctica se traduce en diferentes prerrogativas, tales como las facultades que tiene hoy en día, de juzgarse por sus propias autoridades, o de existir la previsión constitucional de entidades territoriales indígenas.

La nueva concepción en las relaciones Estado-indígenas3 encaminadas a favorecer y fomentar la etnoeducación, la provisión de servicios especiales de salud, la adopción del paradigma del etnodesarrollo y el apoyo generalizado al movimiento indígena han venido siendo aceptadas inclusive antes de la entrada en vigencia de la nueva Carta política4, pero con la expedición de la misma, tal reconocimiento se ha afianzado y elevado al rango Constitucional.

En tal sentido, esta Corporación en la Sentencia No. C-139/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz, expresó:

"El proceso participativo y pluralista que llevó a la expedición de la Constitución de 1991, en el que intervinieron directamente representantes de las comunidades indígenas, dio lugar al reconocimiento expreso de la diversidad étnica y cultural y a su protección efectiva mediante la creación de una jurisdicción especial indígena. En efecto, el artículo 1 de la Carta consagra el pluralismo como uno de los pilares axiológicos del Estado Social de derecho colombiano, mientras que el artículo 7 afirma que "el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana".

En ese orden de ideas estima la Sala, que el principio de la diversidad étnica y cultural, sustenta la constitucionalidad del cupo a su favor, pues la cultura de las comunidades indígenas es diferente de la cultura del resto de los colombianos, particularmente en materia de lengua, religión y costumbres e igualmente considera que el tratamiento especial otorgado a los indígenas en la Universidad de Nariño es justificado, por cuanto recoge el singular tratamiento consagrado por parte del Estado a favor de la diversidad étnica cultural, el cual lejos de ser violatorio del artículo 13 de la Constitución Política, se ajusta a la misma, porque teleológicamente su búsqueda es la igualdad real -en favor de regiones marginadas y discriminadas de la patria- y en pro del enriquecimiento cultural de la Nación Colombiana.

Profundizando en el escrutinio de los apartes demandados, la Sala observa, sin embargo, que al establecerse como requisito para acceder a los beneficios del Programa, que los aspirantes "¿se presenten por primera y única vez" mediante el procedimiento establecido en el Acuerdo 018 de 1999, se está coartando de manera injustificada el derecho legítimo que tienen los bachilleres indígenas de volver a buscar la adjudicación de un cupo universitario a partir de su propio mérito académico. Dicho en otras palabras, no es ni proporcional ni razonable en modo alguno que quien en un primer intento haya visto frustrado su propósito de ingresar a la Universidad y de recibir los beneficios inherentes al Programa Especial antes aludido, no pueda persistir posteriormente en su intento, por no haber obtenido los resultados académicos exigidos por la Universidad. A juicio de la Sala, la exclusión prevista en el artículo 1° inciso 3° del Acuerdo demandado, contradice las disposiciones constitucionales y legales a las cuales se hizo referencia anteriormente, pues la circunstancia episódica de no haber logrado el resultado académico esperado, no puede servir de pretexto para impedir que en una futura oportunidad se acrediten los niveles de mérito y excelencia académica exigidos por la Universidad Nacional. De llegar a admitirse la legalidad de dicha medida, se estaría privando a las comunidades indígenas de la posibilidad de que uno de los suyos reciba una formación universitaria que bien puede llegar a favorecer a su comunidad y servir en un futuro para morigerar las disparidades y los atrasos que se registran en el nivel de desarrollo de tales conglomerados.

Con todo, no quiere significar lo anterior que el criterio del mérito deba descartarse o soslayarse o que las universidades públicas se encuentren obligadas admitir a toda costa a quienes no estén en condiciones de acreditar los niveles de excelencia exigidos para la obtención de un cupo universitario. De lo que se trata, por el contrario, es de evitar que los bachilleres indígenas pierdan la opción de llegar a beneficiarse del Programa tantas veces mencionado.

La autonomía que se predica de las entidades universitarias según lo establecen los artículos 69 de la Constitución y las normas de la ley 30 de 1992, no tiene ni podría tener un carácter absoluto e ilimitado. En ese sentido, las Universidades, al momento de darse sus propias directivas y de aprobar sus estatutos, no pueden ni podrían desconocer, restringir ni limitar los derechos, prerrogativas y garantías que el ordenamiento jurídico reconoce a favor de quienes forman parte de las comunidades indígenas, pues en buena medida ello comportaría un alejamiento inadmisible de los fines y propósitos que llevaron al constituyente de 1991 a reconocer el carácter pluriétnico y multicultural de la sociedad colombiana. Expresado en otras palabras, el principio de la autonomía universitaria no puede superponerse a la protección de la diversidad étnica y cultural, puesto que ello vaciaría el contenido del mandato de reconocimiento de las comunidades diferenciadas y entrañaría un desconocimiento de los consensos políticos e interculturales que quedaron plasmados en nuestra Carta Política y que son de carácter intangible.

Muy pertinentes resultan en este punto las consideraciones de la Corte Constitucional, consignadas en la sentencia T-441 de 1997, en donde se discurre precisamente sobre los alcances de la autonomía universitaria y los criterios que deben orientar la asignación de cupos por parte de las universidades públicas. Al referirse a los alcances del artículo 69 de la Constitución, expresó

[...] el hecho de que las instituciones de educación superior gocen de autonomía no significa que ellas tengan una absoluta libertad para dictar las normas que han de regir su funcionamiento. [...] el ejercicio de la autonomía de las universidades no puede contravenir en ningún caso los principios y los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Al respecto bien vale la pena citar lo expresado por esta Corporación, en su sentencia T-180 de 1996:

"En un Estado social y democrático de derecho, la legitimidad del ejercicio de los poderes constitucionalmente reconocidos, incluyendo aquel que se deriva de la autonomía universitaria, se funda en el respeto a los valores, principios y derechos que integran el ordenamiento jurídico, y se garantiza otorgando a las personas los recursos necesarios para que los actos susceptibles de transgredirlos puedan ser fiscalizados por autoridades independientes.

"Los altísimos fines que persigue la autonomía universitaria no pueden servir de excusa a los centros docentes para que, prevalidos de esa valiosa garantía institucional, vulneren los principios y derechos en los que se apoya el ordenamiento jurídico. De igual manera, no puede predicarse como correlato de la garantía institucional consagrada en el artículo 69 de la Carta, la inmunidad judicial de los actos de las Universidades que sean susceptibles de vulnerar los derechos fundamentales de sus estudiantes. Sin embargo, la intervención del juez debe limitarse a la protección de los derechos contra actuaciones ilegítimas, sin que le esté dado inmiscuirse en el ámbito propio de libertad de la Universidad para fijar sus políticas académicas e investigativas"

Más adelante, tras calificar los cupos universitarios como "bienes escasos" la Corte Constitucional agregó:

[...] Como ya se ha señalado por esta Corporación cuando se trata de la distribución de bienes escasos no se puede partir de la base de que todos los interesados en ellos tienen derecho a recibirlos. La aceptación de este planteamiento sería, además de contraria a la realidad, problemática para la credibilidad de las instituciones y para la estabilidad política. Por eso, en estas situaciones la aplicación del principio de igualdad adquiere una modalidad específica, consistente en que todas las personas interesadas en la adjudicación del bien tienen derecho a estar en igualdad de condiciones para acceder al proceso de selección de los beneficiarios y a que su distribución se realice acatando los procedimientos establecidos.

Para que la repartición de los bienes sea practicada con arreglo a fundamentos objetivos, y no de acuerdo con caprichos o inclinaciones personales del funcionario responsable, se requiere de la fijación de unos determinados criterios. Estos criterios de distribución no pueden ser generales, aplicables a todos los casos, sino que han de ser determinados de acuerdo con las características propias de los bienes o medios por repartir y de las necesidades o aspiraciones que éstos satisfacen.

A partir de las anteriores consideraciones la providencia de la Corte concluye diciendo de manera perentoria que "...el mérito académico es el criterio básico para la asignación de cupos en las universidades públicas", y a renglón seguido agrega:

Evidentemente, el criterio esencial de asignación de los cupos sí debe ser el mérito académico. Es decir, este es el parámetro que debe regir el proceso general de distribución de estos bienes escasos. Sin embargo, es aceptable que las universidades utilicen otros criterios que flanqueen el parámetro básico de adjudicación de los cupos, cuando, por ejemplo, se persigue contrarrestar las condiciones desiguales con las que arriban a los exámenes de admisión los distintos aspirantes a ingresar a la universidad, o se procura dar cumplimiento a los fines de la institución universitaria.

Con todo, estos criterios adicionales no pueden desvirtuar el procedimiento general de otorgamiento de los cupos y deben tener en cuenta el merecimiento académico. [...] la universidad ha de velar por que todos sus estudiantes estén en condiciones de terminar exitosamente sus estudios profesionales.

[...] el trato especial que se deriva de los criterios adicionales - para facilitar el ingreso a la universidad de personas pertenecientes a determinados grupos sociales - se restringe únicamente al momento de la admisión. A partir de ese instante, todos los alumnos habrán de ser sometidos a las mismas condiciones. Así lo exigen el derecho de igualdad y el interés del Estado y de la comunidad de contar con profesionales competentes. De allí que resulte de gran importancia garantizar que los estudiantes admitidos a través de las vías especiales reúnan las condiciones académicas mínimas para poder realizar satisfactoriamente sus estudios.

Con respecto a la "desigualdad de origen", que en el caso sub examine constituye uno de los rasgos que caracteriza precisamente a los miembros de las comunidades indígenas, la Corte señaló:

[...] la "desigualdad de origen" sí puede ser un argumento suficiente para que se brinde un tratamiento especial, en punto a la admisión en la universidad, a aquellos aspirantes que provienen de lugares con deficiencias en la prestación de la educación básica, a consecuencia del estado de atraso socioeconómico de sus sitios de proveniencia. La consideración especial con estos aspirantes sería una forma de materializar el precepto constitucional que establece que "el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados" (C.P. art. 13).

[...] La Academia se orienta también al cumplimiento de otros fines, tales como el fomento de la cultura, la ciencia y la investigación; la promoción de valores caros a una sociedad democrática, pluralista y multicultural; el análisis de la sociedad en la que se inserta y la proposición de proyectos tendentes a solucionar las dificultades que se observan; el fortalecimiento de la unidad nacional y de la autonomía territorial; la incorporación del estudiante a la realidad del país y el impulso a la voluntad de servicio de los jóvenes; etc.

La consecución de estos objetivos puede hacer admisible desde el punto de vista constitucional que para eventos muy específicos se consideren otros criterios de acceso a la universidad, que acompañen al del mérito académico.

Las posturas jurisprudenciales que se acaban de transcribir, ponen de manifiesto que el mérito académico constituye el criterio primordial que debe orientar la asignación de cupos en las universidades públicas. Sin embargo, resultan admisibles otros criterios, como aquél que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13° inciso segundo de la Constitución, apunta a promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, mediante la adopción de medidas en favor de grupos discriminados o marginados. Así las cosas, la Sala considera que el inciso que es objeto de cuestionamiento, en vez de crear un escenario propicio para materializar este mandato constitucional, establece una cortapisa que atenta contra el derecho que tienen todos los bachilleres indígenas para acogerse al Programa Especial para la Admisión de los Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas. Por lo mismo, el inciso en cuestión deberá ser retirado del ordenamiento jurídico, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En lo que tiene que ver con la pretensión de que se anule el parágrafo 2° del artículo 1° del Acuerdo demandado, esta Corporación considera indispensable destacar que en la Universidad Nacional de Colombia existen dos regímenes de inscripción e ingreso a la Universidad bien diferenciados: el primero de ellos es el que corresponde al llamado Sistema de Inscripción e Ingreso Regular, que se aplica a la generalidad de bachilleres que aspiran a obtener un cupo académico en la Universidad Nacional, y el segundo, que corresponde al Programa Especial reservado a los Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas, cuya existencia responde a la aplicación de unos criterios de discriminación positiva que son constitucionalmente legítimos.. Si bien en ambos predomina el mérito como criterio para la asignación de los cupos que ofrece la Universidad Nacional de Colombia, existen también marcadas diferencias entre los dos sistemas, siendo mucho menos rigurosos los requisitos que deben acreditar quienes pretendan obtener un cupo universitario invocando su condición de bachilleres indígenas. Otra de las diferencias tiene que ver con las condiciones y requisitos establecidos para la adjudicación y/o la condonación de los préstamos-beca otorgados a los estudiantes que hayan accedido a la Universidad por cualquiera de los dos sistemas.

Ligeramente esbozadas como quedan las anteriores diferencias, es preciso entrar a definir si lo establecido en el artículo 1° parágrafo 2° del Acuerdo 018 de 1999, expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, es o no violatorio de las normas consignadas en la demanda, al disponer, como se dijo ut supra, que no tendrán derecho a acceder a los beneficios inherentes al Programa Especial para la Admisión de los Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas, "...los aspirantes o estudiantes que hayan obtenido su cupo en la Universidad Nacional mediante el sistema de inscripción e ingreso regular."

Para la Sala es claro que los bachilleres indígenas tienen la libre opción de acogerse o no a uno de los dos sistemas de ingreso anteriormente referidos. En ese sentido, el régimen de beneficios al cual tienen derecho, dependerá básicamente del sistema que hayan escogido, sin que les sea dable pretender que se les hagan extensivos los beneficios que corresponden al otro sistema. Así por ejemplo, el bachiller indígena que decide presentarse a la Universidad Nacional de Colombia acudiendo al Sistema de Inscripción e Ingreso Regular, no puede aspirar a que se le aplique el régimen establecido para quienes obtengan su cupo universitario a través del Programa Especial, pues esa mixtura de regímenes sería contraria al ordenamiento jurídico. En otras palabras, el hecho de escoger una de las opciones mencionadas, determina y condiciona el régimen de requisitos y beneficios que será aplicado al bachiller indígena que obtenga un cupo en la Universidad Nacional de Colombia.

Por la razón anteriormente expuesta, considera la Sala que el actor no ha logrado demostrar la violación del principio de igualdad ni desvirtuar la legalidad del parágrafo acusado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: DECLÁRASE LA NULIDAD del artículo 1° inciso tercero del Acuerdo 018 de 26 de julio de 1999, proferido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, "por el cual se modifica el Acuerdo 22 de 1986 Programa Especial para la Admisión de los Bachilleres Miembros de Comunidades Indígenas".

SEGUNDO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Corte Constitucional, Sentencia C-262/96.

2 Ver Sentencia T-567/92 José Gregorio Hernández.

3 Ver Sentencia No. C-139/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

4 LEY 21 DE 1991"Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T.,Ginebra 1989.