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  Concepto 5 de 2009 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 02/02/2009  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

CONCEPTO No. 5

Memorando 101

Fecha: Bogotá, D. C., 2 de febrero de 2009

Para: Profesor Juan Camilo Restrepo Gutiérrez. Director Nacional de Bienestar Universitario.

Referencia: Su oficio DNBU-582 de 2008. Concepto sobre suministro de bases de datos con propósitos académicos.

Respetado Profesor Restrepo:

Por medio del presente, doy respuesta a la inquietud planteada en el oficio de la referencia, así:

FUENTE FORMAL

Constitución Política

Ley 79 de 1993

Ley 1266 de 2008

Sentencia T-729 de 2002 de la Corte Constitucional.

DESCRIPTORES

Tipología de la información

Habeas Data (Derecho de autodeterminación informática)

Reserva estadística

ANTECEDENTES

De acuerdo con lo señalado en el oficio de la referencia y la solicitud anexa, puede establecerse lo siguiente:

1. Una profesora del Departamento de Estadística de la Universidad Nacional de Colombia, solicitó a la Dirección Nacional de Bienestar la base de datos empleada por dicha dependencia para la producción del libro "Cuestión de supervivencia", con el fin de adelantar una investigación académica relacionada con los determinantes del rendimiento académico de los estudiantes de la Universidad.

2. La información requerida se cruzaría con la base de datos que el ICFES proporcionó a la docente, razón por la cual necesita contar con la información de nombres, apellidos y documentos de identidad de los estudiantes.

3. Manifiesta la docente que en el proyecto se dará crédito a la Dirección Nacional de Bienestar por la recolección y suministro de dicha información y manifiesta su compromiso sobre no vulneración de la confidencialidad estadística.

PROBLEMA JURÍDICO

Teniendo en cuenta lo señalado anteriormente ¿Es posible que la Universidad Nacional de Colombia, a través de alguna de sus dependencias, haga entrega de la base de datos que contiene datos de los estudiantes de la Universidad, para adelantar una investigación con fines exclusivamente académicos?

TÉSIS JURÍDICA

1. El artículo 15 de la Constitución Política establece lo siguiente:

"Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.

En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.

La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley.

Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley"

Del artículo citado se desprenden tres derechos constitucionales autónomos, aunque relacionados entre sí: el derecho a la intimidad, el derecho al buen nombre y el derecho al habeas data.

2. Con respecto al concepto y núcleo esencial del derecho al habeas data, la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente:

"3.1. El habeas data se traduce en la facultad que tienen las personas para conocer, actualizar y rectificar las informaciones que sobre ellas se hayan recogido en bases de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. Está consagrado en la Carta Política como derecho fundamental en el artículo 15 y, como lo ha sostenido esta Corporación, se relaciona estrechamente con los derechos a la autodeterminación, a la intimidad, a la libertad, al buen nombre y al libre desarrollo de la personalidad1.

Así las cosas, al ser un derecho fundamental podría pensarse que toda regulación atinente a aspectos principales e importantes debería estar contenida en una ley que haya agotado el procedimiento estatutario. Sin embargo, conforme a jurisprudencia reiterada de esta Corporación ello no puede aceptarse por cuanto una tesis tan estricta vaciaría la competencia del legislador ordinario. En consecuencia, para determinar las materias específicas que requieren trámite estatutario es necesario delimitar cuál es el núcleo esencial del derecho al habeas data a efectos de restringir, entonces, la competencia del legislador estatutario.

3.2. Sobre el contenido del núcleo esencial del habeas data la Corte ha señalado que está integrado por el derecho a la autodeterminación informativa, que consiste en la facultad que tienen las personas para autorizar el uso, conservación y circulación de sus datos, de conformidad con la regulación legal, y por la libertad, en general y en especial económica, en cuanto ésta se vulnera por la indebida circulación de datos que no sean veraces o no autorizados por la persona concernida2". (Subrayado fuera de texto. Sentencia C-877 de 2005. Magistrado ponente: Jaime Córdoba Triviño).

Es claro entonces, que si una entidad pública, como lo es la Universidad Nacional de Colombia, en desarrollo de sus funciones recopila información en bases de datos y/o archivos, las personas titulares de dicha información deben autorizar el uso, conservación y circulación de estos datos, y tienen por tanto el derecho de conocer, actualizar y rectificar la información que se encuentre en las mismas.

3. Ahora bien, el manejo de las bases de datos que involucran datos personales, deben ser administradas de tal modo que se garantice el respeto a los derechos fundamentales a la intimidad, el buen nombre y en especial el habeas data.

La ley 1266 de 2008, "Por la cual se dictan las disposiciones generales del habeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones"3, retoma algunos de los principios planteados por la Corte Constitucional en esta materia, de los cuales se destacan los siguientes:

"Artículo 4. Principios de administración de datos. En el desarrollo, interpretación y aplicación de la presente ley, se tendrán en cuenta, de manera armónica e integral, los principios que a continuación se establecen:

(...)

b) Principio de finalidad. La administración de datos personales debe obedecer a una finalidad legítima de acuerdo con la Constitución y la ley. La finalidad debe informársele al titular de la información previa o concomitante con el otorgamiento de la autorización, cuando ella sea necesaria o en general siempre que el titular solicite información al respecto;

c) Principio de circulación restringida. La administración de datos personales se sujeta a los límites que se derivan de la naturaleza de los datos, de las disposiciones de la presente ley y de los principios de administración de datos personales especialmente de los principios de temporalidad de la información y la finalidad del banco de datos.

Los datos personales, salvo la información pública, no podrán ser accesibles por Internet o por otros medios de divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea técnicamente controlable para brindar un conocimiento restringido sólo a los titulares o los usuarios autorizados conforme a la presente ley;

(...)

e) Principio de interpretación integral de derechos constitucionales. La presente ley se interpretará en el sentido de que se amparen adecuadamente los derechos constitucionales, como son el hábeas data, el derecho al buen nombre, el derecho a la honra, el derecho a la intimidad y el derecho a la información. Los derechos de los titulares se interpretarán en armonía y en un plano de equilibrio con el derecho a la información previsto en el artículo 20 de la Constitución y con los demás derechos constitucionales aplicables;"

En el mismo sentido la Corte Constitucional, ha señalado como un principio adicional a tener en cuenta en la administración de datos, el denominado principio de "individualidad", según el cual "las administradoras deben mantener separadamente las bases de datos que se encuentren bajo su administración, de tal forma que queda prohibida la conducta dirigida a facilitar cruce de datos a partir de la acumulación de informaciones provenientes de diferentes bases de datos4."5

De acuerdo con lo anterior se concluye que en primer lugar las bases de datos deben tener una finalidad legítima constitucional y legalmente establecida. En ese orden de ideas, la circulación de la información contenida en la base de datos, debe estar determinada entre otros aspectos por la finalidad de la base de datos. Y en segundo lugar, en concordancia con lo anotado anteriormente, en aras a evitar que se vulneren los derechos fundamentales al buen nombre o la intimidad, las bases de datos deben encontrarse separadas para evitar el cruce de datos, que precisamente afecten o vulneren derechos fundamentales de los titulares de la información.

4. Como se mencionó anteriormente, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, definió el marco a partir del cual se regulaba el manejo de la información personal incorporada en bases de datos, así como los criterios a tener en cuenta para hacer pública o no dicha información, garantizando los derechos a la intimidad, el buen nombre y el habeas data.

Así en sentencia T-729 de 2002, la Corte estableció dos tipologías para la clasificación de la información, así6:

"Para la adecuada comprensión de la colisión entre los derechos a la información y al habeas data, en ocasiones extensible al derecho a la intimidad, la Corte propone una tipología de la información que, mediante el manejo de criterios más o menos estables, facilite la unificación de la jurisprudencia constitucional y la seguridad jurídica entre los actores más usuales de los mismos.

La primera gran tipología, es aquella dirigida a distinguir entre la información impersonal y la información personal. A su vez, en esta última es importante diferenciar igualmente la información personal contenida en bases de datos computarizadas o no y la información personal contenida en otros medios, como videos o fotografías, etc.

En función de la especialidad del régimen aplicable al derecho a la autodeterminación, esta diferenciación es útil principalmente por tres razones: la primera, es la que permite afirmar que en el caso de la información impersonal no existe un límite constitucional fuerte7 al derecho a la información, sobre todo teniendo en cuenta la expresa prohibición constitucional de la censura (artículo 20 inciso 2), sumada en algunos casos a los principios de publicidad, transparencia y eficiencia en lo relativo al funcionamiento de la administración pública (artículo 209) o de la administración de justicia (artículo 228). Una segunda razón, está asociada con la reconocida diferencia entre los derechos a la intimidad, al buen nombre y al habeas data, lo cual implica reconocer igualmente las diferencias entre su relación con la llamada información personal y su posible colisión con el derecho a la información. La tercera razón, guarda relación con el régimen jurídico aplicable a los llamados procesos de administración de datos inspirado por principios especiales y en el cual opera, con sus particularidades, el derecho al habeas data.

La segunda gran tipología que necesariamente se superpone con la anterior, es la dirigida a clasificar la información desde un punto de vista cualitativo en función de su publicidad y la posibilidad legal de obtener acceso a la misma. En este sentido la Sala encuentra cuatro grandes tipos: la información pública o de dominio público, la información semi-privada, la información privada y la información reservada o secreta.

Así, la información pública, calificada como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Información que puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer requisito alguno.

La información semi-privada, será aquella que por versar sobre información personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación, de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales. Es el caso de los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de los datos relativos al comportamiento financiero de las personas.

La información privada, será aquella que por versar sobre información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Es el caso de los libros de los comerciantes, de los documentos privados, de las historias clínicas o de la información extraída a partir de la inspección del domicilio.

Finalmente, encontramos la información reservada, que por versar igualmente sobre información personal y sobretodo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados "datos sensibles"8 o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona, etc.

Para la Corte, esta tipología es útil al menos por dos razones: la primera, porque contribuye a la delimitación entre la información que se puede publicar en desarrollo del derecho constitucional a la información, y aquella que constitucionalmente está prohibido publicar como consecuencia de los derechos a la intimidad y al habeas data. La segunda, porque contribuye a la delimitación e identificación tanto de las personas como de las autoridades que se encuentran legitimadas para acceder o divulgar dicha información." (Subrayado fuera de texto. Sentencia T-729 de 2002. Magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett)

En ese orden de ideas, es claro entonces que adicional a los principios establecidos legal y jurisprudencialmente para el manejo de datos personales en bases de datos, a partir de los cuales se establecen límites para la entrega de información a terceros, debe tenerse en cuenta por la administradora de datos, que no toda información puede ser pública y por lo tanto susceptible de ser revelada, toda vez que en algunos eventos dicha información tendrá el carácter de semiprivada, privada o reservada, lo cual implica a su vez que solo podría ser obtenida por orden de autoridad administrativa, judicial según sea el caso.

De igual forma vale la pena señalar que mediante memorando 750 del 5 de octubre de 2006, dirigido a la Jefe de División Dirección Nacional de Bienestar esta Oficina se pronunció sobre la posibilidad de compartir las bases de datos de los egresados con las Asociaciones de Egresados de la Universidad Nacional, concluyendo en aquella oportunidad lo siguiente:

"1. Para poder permitir el acceso a las asociaciones de egresados al Sistema de Información de Egresados es necesario que el titular de la información haya consentido expresamente en facilitar el acceso a tal información.

2. El acceso a la información no puede ser ilimitado, sino que debe ser autorizado para un fin expreso, para precaver cruces de información que puedan afectar al titular de la información."

En el mismo sentido mediante Oficio OJN-0570 del 27 de septiembre de 2004, dirigido a la Secretaría Académica de la Facultad de Derecho, en relación con la información académica de los estudiantes se conceptuó que:

"¿Por otra parte la información académica a partir de la tipología formulada por la Corte Constitucional puede ser concebida como información semi-privada, atendida cuenta de los siguientes aspectos que así la caracterizan:

- Alude a información personal o impersonal.

- Para su acceso y conocimiento, existe un grado mínimo de limitación.

- Tal información sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales.

3. La información académica de los estudiantes se considera como un acto de naturaleza académica, pues la titularidad de la misma no reside exclusivamente en el estudiante sino que también ella participa la Universidad.

En conclusión, esta Oficina considera que la Universidad nacional de Colombia no está obligada a proporcionar la información de los estudiantes ni siquiera a los familiares más cercanos a éstos, por tratarse de actos de naturaleza académica que escapan a las normas del Código Contencioso Administrativo y en consecuencia la Universidad no está obligada a sujetarse al principio, sólo podría revelar tal información en los siguientes eventos:

- Si los estudiantes son menores de edad, es claro que en tal evento los padres al ser los representantes legales prima facie de sus hijos, pueden acceder a la información personal de los mismos, sin ninguna clase de restricción.

- Por autorización expresa del titular de la información.

- Por orden judicial."

5. Por último en relación con la reserva estadística, es importante tener en cuenta que el artículo 5 de la Ley 79 de 1993 establece que "¿Los datos suministrados al Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, en el desarrollo de los censos y encuestas, no podrán darse a conocer al público ni a las entidades u organismos oficiales, ni a las autoridades públicas, sino únicamente en resúmenes numéricos, que no hagan posible deducir de ellos información alguna de carácter individual que pudiera utilizarse para fines comerciales, de tributación fiscal, de investigación judicial o cualquier otro diferente del propiamente estadístico."

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha definido el alcance de la mencionada reserva en el siguiente sentido:

"Y es que, por mandato legal los datos individuales de obligatorio suministro por las personas naturales y jurídicas, así como los recogidos en desarrollo de censos y de encuestas para efectos estadísticos, por su naturaleza eminentemente privada no están destinados a la circulación; tal la razón para estar cobijados por reserva, la cual impone al DANE la prohibición de dejar traslucir toda información de carácter individual, dada la necesidad de amparar ésta clase de datos que agrupados permiten la consolidación del sistema de información estadística estratégica, que toca con el desarrollo social, económico y político del país, asunto de indudable interés general (art.1 de la C.P.). Esto no empece (sic), claro, que se permita la divulgación de los datos codificados, analizados y consolidados, que constituyen los resúmenes numéricos de las respectivas investigaciones, instrumentación de la información que permite resguardar la reserva de los datos individuales y, por tanto, impide su uso indebido.

Debe destacarse, de otra parte, que existen diversas y numerosas fuentes productoras de información estadística, en los sectores público y privado, la que internamente se compila y ordena técnicamente. Esta información se produce simultáneamente con el ejercicio de las funciones propias de cada entidad, de la cual es generalmente expresión numérica y por tanto susceptible de presentación estadística, la cual cumple una doble función: orientar la actividad de la entidad o empresa y permitir ofrecer al público los datos de interés general.

Salvo disposición expresa los datos estadísticos producidos o generados por las entidades públicas son de conocimiento público, de conformidad con las reglas generales contenidas principalmente en el Código Contencioso Administrativo y en la ley 57 de 1985. Por su parte, el artículo 15 de la Carta dispone que "en la recolección, tratamiento y circulación de los datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución, precepto que comprende el derecho a la intimidad, el hábeas data y la inviolabilidad de los documentos privados.

(...)

De modo general puede afirmarse que el objeto de la investigación estadística - cuantitativa y cualitativamente - es el hecho o fenómeno que se va a observar y que se registrará numéricamente, para lo cual se procede a la recolección de datos, esto es la información requerida obligatoriamente a una o a varias unidades estadísticas (por ejemplo, una persona, una industria o varias personas o industrias, respectivamente) para lograr los fines estadísticos de la investigación, casos en los cuales, todo dato individual será estrictamente reservado.

La reserva del dato individual, establecida de manera general en los artículos 74 y 75 del decreto 1633 de 1960 -, y de forma especial para censos y encuestas en el artículo 5 de la ley 79 de 1993, consagrada para efectos estadísticos, constituye plena garantía de la intangibilidad del derecho a la intimidad del sujeto activo de la información protegida - persona natural -. De igual forma, los datos individuales privados obtenidos de las personas jurídicas en la condiciones anotadas, gozan también de total reserva, dado que el legislador por este medio les da plena confianza de que la divulgación de los resultados de los censos o encuestas y de la información obligatoria, resguardará en absoluto su individualidad como unidades estadísticas. En el caso de las personas jurídicas la seguridad de que sus datos internos de carácter estratégico y económico y el secreto profesional, etc. están resguardados de intromisiones ajenas, constituye el contenido instrumental de la reserva; de lo contrario sería imposible la obtención de la información estadística estratégica." (Subrayado fuera de texto. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce. 27 de septiembre de 1999)

De lo expuesto por el Consejo de Estado se deduce que los datos de carácter privado obtenidos con fines estadísticos, deben ser mantenidos bajo reserva por la entidad que recopila y analiza dicha información, sin perjuicio claro esta, que los resultados de los análisis sean públicos. Se insiste en todo caso que la circulación de la información obtenida, en el entendido que tiene un carácter privado no podría ser suministrada, precisamente so pena de vulnerar la reserva estadística, y que los resultados de las investigaciones realizadas tampoco pueden reflejar o permitir la deducción de datos de carácter personal y privado sin autorización de su titular.

CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto anteriormente se concluye que no es procedente hacer entrega de la base de datos que contiene la información de carácter académico y socioeconómico de los estudiantes que ingresaron entre los años 1996 y 1998, con el fin de adelantar una investigación de carácter académico, teniendo en cuenta lo siguiente:

1. La información recopilada en la base de datos, fue suministrada por los titulares de dicha información, en este caso por los estudiantes con una finalidad, relacionada precisamente con el ingreso de los estudiantes a la Universidad, en ese entendido, la difusión y uso de dicha información para otros fines, puede conllevar la violación de los derechos a la intimidad y habeas data de los titulares de la información, así como de los principios de circulación restringida y finalidad que regulan el proceso de administración de datos personales.

2. La información académica y socioeconómica de los estudiantes tiene un carácter semiprivado, al tenor de lo dispuesto en la sentencia T-729 de 2002 de la Corte Constitucional, en ese sentido, para su divulgación se requiere o bien la autorización del titular o la solicitud de autoridad administrativa o judicial competente.

3. Aún cuando la información de la base de datos, fue empleada por la Dirección Nacional de Bienestar, para realizar un estudio estadístico divulgado en el libro "Cuestión de Supervivencia; Deserción, Graduación y Rezago en la Universidad Nacional de Colombia", lo cierto es que dicha investigación tuvo en cuenta la reserva estadística consagrada en la Ley 79 de 1993. En ese orden de ideas, los datos empleados en la investigación no pueden ser divulgados por la Dirección Nacional de Bienestar, por cuanto incorporan información de carácter privado y semiprivado, que se insiste solo podría ser divulgada mediante autorización del titular de la información o la solicitud de la autoridad administrativa o judicial competente, según sea el caso. De lo contrario se podría incurrir en la vulneración de derechos fundamentales, tales como el derecho a la intimidad, habeas data y buen nombre de los titulares de dicha información.

En los anteriores términos se absuelve la consulta planteada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

MARÍA MERCEDES MEDINA OROZCO

Jefe

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-687 de 2002, ya citada.

2 Cfr. Idem.

3 El artículo 2 de la Ley 1266 de 2008, establece lo siguiente: "La presente ley se aplica a todos los datos de información personal registrados en un banco de datos, sean estos administrados por entidades de naturaleza pública o privada.

Esta ley se aplicará sin perjuicio de normas especiales que disponen la confidencialidad o reserva de ciertos datos o información registrada en bancos de datos de naturaleza pública, para fines estadísticos, de investigación o sanción de delitos o para garantizar el orden público.

Se exceptúan de esta ley las bases de datos que tienen por finalidad producir la Inteligencia de Estado por parte del Departamento Administrativo de Seguridad DAS y de la Fuerza Pública para garantizar la seguridad nacional interna y externa.

Los registros públicos a cargo de las cámaras de comercio se regirán exclusivamente por las normas y principios consagrados en las normas especiales que las regulan.

Igualmente, quedan excluidos de la aplicación de la presente ley aquellos dados mantenidos en un ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquellos que circulan internamente, esto es, que no se suministran a otras personas jurídicas o naturales."

4 Sobre la descripción de este riesgo, la Corte, en sentencia T-414 de 1992, afirmó: "Es preciso, de otra parte, recordar que a partir de la década del cincuenta máquinas tales como los computadores han hecho posible no sólo crear e interconectar enormes "bancos de datos" que pueden suministrar inmediatamente una vasta cantidad de información personal a grandes distancias y en forma más comprensiva, sino también establecer correlaciones entre datos que aisladamente son las más de las veces inofensivos pero que reunidos pueden descubrir aspectos cuya revelación atenta contra la libertad e intimidad del ciudadano."

5 Sentencia T-729 de 2002. Magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett.

6 Esta clasificación fue adoptada igualmente en la Ley Estatutaria 1266 de 2008, en su artículo 3.

7 Esta calificación se justifica, entre otras, en virtud de la existencia de ciertos derechos igualmente constitucionales, como es el caso de los derechos de propiedad intelectual (artículo 61 de la Constitución) que constituyen un límite de rango constitucional al derecho a la información.

8 En la sentencia T-307 de 1999, sobre la llamada información "sensible", la Corte afirmó: "...no puede recolectarse información sobre datos "sensibles" como, por ejemplo, la orientación sexual de las personas, su filiación política o su credo religioso, cuando ello, directa o indirectamente, pueda conducir a una política de discriminación o marginación."