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  Concepto 19 de 2009 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 17/03/2009  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

CONCEPTO No. 19

Memorando 262

Fecha: Bogotá, D. C., 17 de marzo de 2009

Para: Profesora Beatriz Sánchez Herrera. Vicerrectora General

Referencia: Su oficio VRG-0258 de 2009. Eventuales reclamaciones por aplicación del Acto Legislativo 01 de 2008

Respetada Profesora Beatriz:

En atención al oficio de la referencia, mediante el cual solicita se aclare cuáles serían las posibilidades que tiene la Universidad ante las reclamaciones que eventualmente surjan por parte de los empleados administrativos que consideran que con la adopción del Acto Legislativo 01 de 2008 de se estaría vulnerando la autonomía universitaria, le informo lo siguiente:

FUENTE FORMAL

Constitución Política

Acto legislativo 001 de 2008

Decreto 1210 de 1993

DESCRIPTORES

Autonomía universitaria

Acto legislativo.

Requisitos y trámites de actos legislativos

ANTECEDENTES

Mediante memorando No 206 del 2 de marzo de 2009, concepto No. 14, aprobado por la Sala Jurídica, la Oficina Jurídica Nacional, concluyó "que el Acto Legislativo 001 de 2008 es aplicable a los funcionarios que ocupan cargos de carrera administrativa en la Universidad Nacional de Colombia en la modalidad de provisionales y encargo, siempre y cuando estos cumplan los requisitos establecidos en la norma, teniendo en cuenta que el mencionado Acto legislativo incluyó de forma expresa a los sistemas especiales, sin hacer distinción de ningún tipo en su origen constitucional o legal."

Es importante señalar en todo caso, que el Acto Legislativo 001 de 2008 establece que quedan exceptuados de la aplicación de este acto administrativo, los procesos de selección que se surtan para notarios y registradores (Artículo 131 de la Constitución Política), carrera judicial (artículo 256 de la Constitución Política), carrera docente y carrera diplomática consular."

PROBLEMA JURÍDICO

¿Cuáles serían las posibilidades que tiene la Universidad ante las reclamaciones que eventualmente surjan por parte de los empleados administrativos que consideran que con la adopción del Acto Legislativo 01 de 2008, se está vulnerando el principio constitucional de la autonomía universitaria?

TÉSIS JURÍDICAS

1. El artículo 69 de la Constitución Política establece lo siguiente:

"Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley (...)"

Esta garantía constitucional permite a la Universidad, entre otros aspectos, expedir sus propios estatutos y reglamentaciones1, y establecer los mecanismos referentes a la elección de su personal, incluyendo el administrativo, con el fin de evitar interferencias del poder público en la adopción de sus decisiones. Así en sentencia T-002 de 1992, la Corte Constitucional señaló lo siguiente:

"En ese orden de ideas, por lo que respecta a la educación superior, el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.

En ejercicio de su autonomía las universidades gozan de libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y periodos de sus directivos y administradores; señalar las reglas sobre selección y nominación de profesores; establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar, sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley, los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada institución universitaria para sus egresados.

En síntesis, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado" (Subrayado fuera del texto. Corte Constitucional. Sentencia T-002 de 1992. Magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero)

2. No obstante lo anterior, debe resaltarse que la autonomía universitaria tiene límites establecidos por la propia Constitución, la ley y la garantía de los derechos fundamentales, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia:

"Empero este principio no es absoluto. La Constitución señala en el artículo 69 que las instituciones universitarias "(...) podrán regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley (...)" (subrayas fuera del original). Por lo tanto, el legislador no está impedido para regular esta materia, ni a la jurisdicción le esta vedado salvaguardar la ley y la Constitución frente a abusos de las instituciones de educación superior. En este orden de ideas, en la citada sentencia se señaló:

"(...) La autonomía universitaria no es soberanía educativa, pues si bien otorga un margen amplio de discrecionalidad a la institución superior le impide la arbitrariedad, como quiera que "únicamente las actuaciones legítimas de los centros de educación superior se encuentran amparadas por la protección constitucional"2 (...)

"(...)La autonomía universitaria encuentra límites claramente definidos por la propia Constitución, a saber: a) la enseñanza está sometida a la inspección y vigilancia del Presidente de la República (C.P. arts. 67 y 189-21); b) la prestación del servicio público de la educación exige el cumplimiento estricto de la ley (C.P. art. 150-23). (...) c) el respeto por los derechos fundamentales también limita la autonomía universitaria. A guisa de ejemplo encontramos que los derechos laborales3, el derecho a la educación4, el debido proceso5, la igualdad6, limitan el ejercicio de esta garantía. (Subrayas fuera del original)

En conclusión, el reconocimiento y protección de la autonomía universitaria fue claramente establecido en la Constitución de 1991; parte de su contenido se concreta en la posibilidad de establecer libremente sus reglamentos. Sin embargo, para evitar arbitrariedades, encuentra límites Legales y Constitucionales, entre los cuales se encuentran los derechos fundamentales."

Así las cosas si la propia Constitución, establece limitaciones a la autonomía universitaria, la Universidad esta obligada a acoger y respetar dicha limitación, garantizando con ello igualmente la prevalencia de la Constitución sobre cualquier otra norma jurídica, incluyendo los estatutos, tal como lo dispone el artículo 4 de la Constitución Política7.

Vale la pena destacar, que igualmente los actos reformatorios de la Constitución8, también deben ser acatados y por tanto prevalecen también sobre otro tipo de disposiciones legales o reglamentarias. En otras palabras, aún cuando es un Acto Legislativo el que obliga a la Universidad, a pesar de su régimen especial en carrera administrativa, a implementar los mecanismos necesarios para la inscripción extraordinaria de funcionarios nombrados en provisionalidad o encargo en la carrera administrativa, es una norma de rango constitucional, que por tanto debe ser acatada.

3. El artículo 114 de la Constitución Política establece como una de las funciones del Congreso de la República reformar la Constitución9. A su vez, los actos reformatorios de la Constitución, incluyendo el acto legislativo que expide el Congreso, solo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecido en el título XIII de la Constitución, tal como lo dispone el artículo 379 de la Constitución, así:

"Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.

La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2"

Es claro entonces, que el Acto Legislativo 01 de 2008 sólo podría ser demandado ante la Corte Constitucional por violación de los requisitos y trámites establecidos por la propia Constitución para la expedición de este tipo de reformas. Ello excluye la posibilidad en principio de demandar igualmente el acto legislativo por vicios de fondo, a menos que la reforma constitucional se haya surtido con extralimitación de funciones del Congreso, al modificar por ejemplo principios y valores constitucionales. Se insiste entonces, en que para demandar el Acto legislativo sería necesario establecer previamente si se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución, que establece lo siguiente:

"Podrán presentar proyectos de acto legislativo el gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.

El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara.

En este segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara.

En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero."

4. Adicional a los requisitos trascritos es importante tener en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional, la cual ha enunciado una serie de características y trámites que deben ser tenidos en cuenta por el Congreso al expedir este tipo de actos reformatorios:

"La Corte, en la citada sentencia C-222 de 1997, se dio a la tarea de enunciar ciertas características peculiares que deben ser tenidas en cuenta al verificarse los requisitos del trámite de los actos legislativos, tales como las que a continuación sucintamente se enuncian, mención que según se dispuso en la sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz10, no es taxativa sino enunciativa.

- En cuanto atañe a la iniciativa, es decir a la facultad de presentar proyectos de actos legislativos, las normas constitucionales enuncian taxativamente a sus titulares (C.P., arts. 375 y 237-4, 155, 376 y 378). El artículo 223 de la Ley 5 de 1992, acoge precisamente al mandato constitucional especial y lo reitera, en los mismos términos.

- La publicación oficial exigida en el artículo 157-1 de la Constitución es aplicable al trámite de los proyectos de Acto Legislativo y, en consecuencia, respecto de ella tiene lugar lo contemplado en el artículo 144 de la Ley 5 de 1992, según el cual, recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la "Gaceta del Congreso" y se repartirá por el Presidente a la comisión permanente respectiva (Ley 3 de 1992, art.2), en desarrollo de lo previsto en la C.P. (art. 142 inc.2).

En materia de publicaciones hay que añadir, que para los proyectos de Acto Legislativo debe llevarse a cabo la consagrada en el artículo 375 de la Constitución, que corre a cargo del Gobierno y que, por tanto, debe hacerse en el Diario Oficial una vez terminado el primer período de sesiones en que se discute y antes de comenzar el segundo.

- Las reglas previstas en el Reglamento del Congreso para radicación de los proyectos y designación de ponente o ponentes son plenamente aplicables a los proyectos de acto legislativo (Ley 5 de 1992, arts. 149 y 150).

- Según el último inciso del artículo 160 de la Constitución, todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo y deberá dársele el curso correspondiente.

- En cuanto a las reglas contempladas en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y 148 de la Ley 5 de 1992, sobre unidad de materia, ésta, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.

- No es aplicable a los proyectos de acto legislativo la acumulación de proyectos, a no ser que ella tenga lugar antes del primer debate en la primera vuelta, es decir, sin que ninguno de los proyectos acumulados haya sido todavía discutido ni aprobado en ninguna instancia. De lo contrario, se añadiría a un proyecto aprobado lo dispuesto en otro que no ha sufrido debate, lo cual sería inconstitucional, por violación del artículo 375 C.P.

- En cuanto a los proyectos de acto legislativo, la posibilidad de sesiones conjuntas no ha sido prevista por la Carta. Por lo tanto, son inaplicables al trámite de reformas constitucionales, los artículos 169 a 173 del Reglamento del Congreso, válidos únicamente para los proyectos de ley allí contemplados.

- Tampoco es propio del procedimiento relativo a reformas de la Constitución el artículo 163 de la Carta, sobre la solicitud de trámite de urgencia del proyecto, pues implicaría una injerencia del ejecutivo en la libre y autónoma decisión del Congreso, precipitando la votación de actos legislativos que por sus mismas características, sólo el propio Congreso, dentro de la Constitución y el Reglamento, debe resolver cuándo y con qué prioridad aprueba.

- La obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo excluye también las denominadas "constancias", dejadas en el curso de la primera vuelta, generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir la norma que consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo tenor en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. La presentación aludida en la norma superior, a las iniciativas debatidas en el primer período, no puede ser entendida con el alcance de la sola formulación de una propuesta de reforma, menos todavía si ella emana de un solo congresista y no de los diez que exige la Constitución.

- También se aplica a los actos legislativos el artículo 160 de la Constitución que estatuye, que entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y que entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos, quince días11.

- El artículo 157-4 de la Constitución, exige que para que un proyecto sea ley debe haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta posibilidad no se da en el caso de los actos legislativos pues el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.

- El artículo 160 de la Constitución, también es aplicable al trámite de los actos legislativos, en cuanto establece que durante el segundo debate cada cámara "podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias", por cuanto es inherente a la función legislativa, la atribución de modificar y aún suprimir, total o parcialmente, el texto sometido a la consideración de las cámaras, pues tanto los proyectos de ley como de actos legislativos se llevan al Congreso de la República precisamente para que éste debata acerca del contenido, examine en profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y adopte de manera autónoma su decisión. Por lo tanto, también es aplicable al trámite de los actos legislativos el artículo 154 de la constitución que señala, que respecto de las iniciativas exclusivas del gobierno, las cámaras podrán introducir cuanta modificación estimen pertinente. Tampoco las comisiones permanentes se (sic) Senado y Cámara están vinculadas por el texto elaborado por los autores del proyecto.

- El artículo 161 de la Constitución, que contempla la posibilidad de conciliar las posibles discrepancias, entre lo resuelto por una de las cámaras y lo aprobado en otra, también es aplicable a los actos legislativos pues obedece justamente a la facultad de una y otra para cambiar, según el análisis efectuado, los textos originales del proyecto.

- La Constitución exige en el artículo 375, para los actos legislativos un total de ocho debates, que deben darse completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.

En la sentencia C-222 de 1997 se otorgó gran importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta que la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. Igualmente se precisó, que el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.

Se indicó, que también las normas de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5 de 1992, por expresa remisión del artículo 227 Ibídem, no sólo son compatibles con el trámite de las reformas constitucionales sino adecuadas a él a fortiori, y por lo tanto deben ser atendidas de manera estricta.

Además se indicó, que debe tenerse en cuenta lo previsto en la Ley 5 art. 43-4, en cuanto al papel de los Presidentes de las Comisiones y de las Cámaras en la conducción de los debates, teniendo en cuenta lo previsto en la Constitución y la ley para el ejercicio de sus funciones, las que, salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional. Igualmente debe darse aplicación a lo previsto en el art. 149 de la Constitución, relativo a la falta de validez de las reuniones del congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa, se efectúe por fuera de las condiciones constitucionales.

Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control.

- Posteriormente, en la sentencia C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, consideró la Corte además, que es posible aplicar a los actos legislativos lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 5 de 1992 en cuanto a que la falta de publicación de la ponencia se puede suplir con la entrega de fotocopias, en los términos de dicho artículo.

- Y, en la sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz12, se enunció como aplicable a los actos legislativos: (i) el artículo 169 de la Carta, en cuanto a que el título del acto legislativo debe corresponder exactamente a su contenido; (ii) el artículo 160 Superior en cuanto a que se deben incluir en el informe de ponencia para segundo debate, todas las propuestas consideradas por la comisión y las razones de su rechazo; y, (iii) la posibilidad para los actos legislativos de que los miembros de las comisiones podrán dejar constancia de su voto disidente, en los términos del artículo 167 del reglamento del Congreso.

La Corte ha venido reiterando las citadas menciones a los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables al trámite de los actos legislativos. Sentencias como las C-487 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil13; C-313 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño14; C-372, M.P. Clara Inés Vargas Hernández15; C-668 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra16; y, C-816 de 2004, Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes17, de manera expresa han hecho referencia a tales requisitos.

- Finalmente, en la sentencia C-816 de 2004, Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte consideró, que la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia en la Plenaria de una Cámara, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, es uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto legislativo al menos por dos razones: (...)

Se concluyó entonces en la sentencia citada, que respecto de la exigencia del artículo 176 del Reglamento del Congreso, en el trámite de los actos legislativos el informe de ponencia en la Plenaria de las Cámaras debe ser votado y aprobado, y en la segunda vuelta lo debe ser por la mayoría absoluta. Determinó la Corte en esta sentencia, que (i) en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia cierra el debate general del proyecto, constituye una aprobación prima facie del proyecto como un todo, y representa además un paso necesario para que la cámara respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse "hundido" o "archivado"; (ii) la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos requiere de mayoría absoluta; y (iii) cualquier irregularidad en la votación del informe de ponencia puede llegar a constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo.

- Por último, la Corte ha venido considerando que el control de constitucionalidad de los actos legislativos vía acción de inconstitucionalidad es rogado, y por lo tanto, la Corte estudia solo los vicios alegados por los demandantes18." (Sentencia C-208 de 2005. Magistrada ponente: Clara Inés Vargas)"

En resumen, para establecer que un Acto legislativo cumple con los requisitos establecidos en la Constitución Política, es necesario verificar los siguientes aspectos: 1) Quiénes fueron los titulares de la iniciativa. 2) Cómo y por quién se efectuó la publicación oficial, 3) Cómo se designó al ponente y si existe informe de ponencia. 4) Unidad de materia. 5) Cumplimiento de plazos entre debates y aprobaciones. 6) Aprobación de la ponencia y verificación del quórum.

De igual forma, debe constatarse que no se hayan presentado en desarrollo del trámite de aprobación del Acto legislativo, alguna de las siguientes situaciones: 1) Constancias en la primera vuelta. 2) Sanción presidencial. 3) Acumulación de procesos, salvo excepciones. 4) Sesiones conjuntas. 5) Solicitud de trámite de urgencia.

5. Es importante en todo caso precisar, que aún cuando la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, estaría determinada en principio por el incumplimiento de los requisitos antes mencionados, hay otro elemento fundamental que puede ser tenido en cuenta para efectos de interponer una demanda contra el citado Acto Legislativo, a saber, una eventual extralimitación de funciones del Congreso de la República al reformar aspectos sustanciales de la Constitución Política: a saber la carrera administrativa, en cuanto al sistema de ingreso, y en segundo lugar, aunque de forma subsidiaria la propia autonomía universitaria, como principio garantizado constitucionalmente.

"- El Congreso debe aplicar el reglamento en su integridad al aprobar una ley de referendo, pero dicho reglamento no puede ser interpretado aislada y exegéticamente sino de conformidad con los principios y valores constitucionales que desarrolla.

- No toda infracción de las disposiciones del reglamento provoca la inconstitucionalidad de la ley de referendo. Únicamente las violaciones del Título XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en particular los "requisitos" establecidos por el Título XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artículo 379).

- El examen de la Corte recae exclusivamente sobre los vicios de procedimiento en la formación de esa ley, lo cual significa que no le corresponde a esta Corporación efectúan (sic) un control de fondo sobre el contenido material de esas reformas. Pero lo anterior no implica que la Corte deba examinar únicamente los pasos de la formación de la ley. El control de la Corte se extiende al estudio de los eventuales vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma, pues la competencia es un pilar y un presupuesto básico tanto del procedimiento como del contenido de las disposiciones sujetas a control de la Corte. Esto plantea la necesidad de definir los alcances del poder de "reformar" la Constitución (artículo 374 C.P), uno de los "requisitos" previstos en el Título XIII de la Carta.

(...)

b- Los límites del poder de reforma

- Aunque la Constitución de 1991 no contiene ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites así éstos reconozcan un poder muy amplio de modificación de la Constitución. El poder de reforma, por ser un poder constituido y regulado en el Título XIII de la Constitución, tiene límites materiales, pues la facultad de "reformar la Constitución" (artículo 374 CP) no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad.

- Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional no efectúa un control de fondo semejante al que realiza cuando juzga la exequibilidad de una norma legal, sino que se circunscribe a analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad. Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho de forma republicana (CP art. 1) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de reforma." (Subrayado fuera de texto. Sentencia C-551 de 2003. Magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett)

De acuerdo con lo anterior, el Congreso de la República no puede en un proceso de reforma constitucional desconocer los principios y valores sobre los cuales se ha cimentado la Constitución Política. Adicionalmente la Corte Constitucional, ha sostenido igualmente la importancia fundamental de los principios y valores como criterios de interpretación del ordenamiento jurídico. Así en sentencia C-1287 de 2001, se señaló lo siguiente:

"La doctrina coincide en considerar que las normas que reconocen valores son de naturaleza abstracta e inconcreta; para algunos son normas que orientan la producción e interpretación de las demás normas, y que en tal condición fijan criterios de contenido para otras normas; para otros, las normas que reconocen valores al igual que las que consagran principios, determinan el contenido de otras normas, y aquéllas sólo se diferencian de éstas por su menor eficacia directa, aplicándose estrictamente en el momento de la interpretación. Lo cierto es que en todas las anteriores formulaciones subyace la idea de que las normas que reconocen valores condicionan las demás normas, y tienen un contenido abstracto y abierto, es decir, están formuladas como cláusulas generales que determinan criterios interpretativos del resto del ordenamiento." (Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra)

CONCLUSIONES

De lo expuesto anteriormente, se concluye lo siguiente:

1. Se reitera lo señalado en el memorando No 206 del 2 de marzo de 2009, en el sentido que el Acto Legislativo 01 de 2008 es aplicable igualmente al régimen especial de carrera administrativa de la Universidad Nacional de Colombia, por disposición expresa de la citada norma.

2. Al ser el Acto Legislativo, un acto reformatorio de la Constitución al tenor de lo dispuesto en el artículo 374 y siguientes de la Constitución Política, es una norma de rango constitucional, que por tanto debe prevalecer igualmente sobre otro tipo de disposiciones legales y estatutarias.

3. En ese orden de ideas, aún cuando la Constitución Política consagró en el artículo 69 el principio de la autonomía universitaria, a partir del cual se garantiza entre otros aspectos, la posibilidad de estatuir los mecanismos referentes a la elección y designación de sus funcionarios administrativos, también lo es que la misma Constitución, a partir de la reforma constitucional contenida en el Acto legislativo 01 de 2008, estableció una limitación a dicha autonomía, al disponer que los regímenes especiales de carrera administrativa, deben proceder igualmente con el establecimiento de mecanismos para la inscripción extraordinaria de funcionarios nombrados en provisionalidad o en encargo, teniendo en cuenta en todo caso el cumplimiento de los requisitos establecidos en dicha norma.

4. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 379 de la Constitución Política, el Acto legislativo 01 de 2008 sólo podría demandarse ante la Corte Constitucional por vulneración de los requisitos en el trámite de aprobación del mismo, es decir, por requisitos de forma y no de fondo, dentro del año siguiente a la promulgación de dicha norma.

5. Lo anterior implica que sería indispensable revisar si el trámite de aprobación y expedición de dicho Acto se adelantó con fundamento en lo establecido en el artículo 375 de la Constitución: 1) Titulares de la iniciativa. 2) Trámite en dos periodos ordinarios y consecutivos. 3) Aprobación en el primer periodo por la mayoría de los asistentes. 4) Publicación por el Gobierno. 5) En el segundo periodo, se requiere voto de la mayoría de los miembros de cada cámara y solo se deben debatir iniciativas presentadas en el primero.

6. Adicionalmente será necesario tener en cuenta lo dispuesto por la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, en materia de características peculiares que deben ser tenidas en cuenta para este tipo de trámites, así como la eventual extralimitación de funciones por parte del Congreso de la República, en el entendido que pudo desconocerse el marco axiológico y los principios fundamentales que sustentan la Constitución Política, al establecer un mecanismo extraordinario de inscripción en la carrera administrativa de funcionarios nombrados en provisionalidad.

7. En otras palabras, el Congreso de la República no puede adelantar reformas constitucionales que quebranten o modifiquen los principios y valores que la Constitución de 1991 adoptó como parte de su estructura esencial. En ese orden de ideas, aún cuando en principio la demanda contra el Acto Legislativo solo procede por vicios en el trámite adelantado, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional, éste análisis de constitucionalidad comprende el estudio de las competencias del Congreso y los límites para reformar la Constitución. En este caso, podría presentarse un eventual desconocimiento del sistema de carrera administrativa, en cuanto al mecanismo de ingreso, que afectaría en consecuencia la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2008.

8. De igual forma le informo que en la actualidad, ante la Corte Constitucional, cursan 5 demandas en contra del Acto Legislativo 01 de 2008. Una de ellas se encuentra admitida y en trámite de presentación de impugnación o defensa de la norma demandada. A juicio del demandante la norma representa la derogación parcial de la Carta Política en materia de carrera administrativa, aspecto que al tenor de la Corte Constitucional no puede ser modificado por el Congreso, porque hace parte de un pilar definitorio de la identidad de la Constitución. Para finalizar esta Oficina queda a la espera de sus instrucciones, para que si lo considera conveniente y pertinente, se inicien las gestiones correspondientes para demandar el Acto Legislativo 01 de 2008, de conformidad con lo antes señalado.

En los anteriores términos se absuelve la consulta planteada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente

MARÍA MERCEDES MEDINA OROZCO

Jefe

NOTAS DE PIE PÁGINA:

1 El Decreto 1210 de 1993, en sus artículos 3, 4 y 8 estableció el alcance de la autonomía universitaria para la Universidad Nacional de Colombia.

Artículo 3: Régimen de autonomía. En razón de su misión y de su régimen especial, la Universidad Nacional de Colombia es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos, conforme al presente Decreto.

Artículo 4. Autonomía académica. La Universidad Nacional de Colombia tendrá plena independencia para decidir sobre sus programas de estudio, investigativos y de extensión. Podrá definir y reglamentar sus características, las condiciones de ingreso, los derechos pecuniarios exigibles y los requisitos para la expedición de los títulos correspondientes.

Artículo 8. Autonomía financiera y presupuestal. Para los fines definidos por este decreto, la Universidad Nacional de Colombia tiene autonomía para usar, gozar y disponer de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, para programar, aprobar, modificar y ejecutar su propio presupuesto, en los términos que defina la Ley Orgánica de Presupuesto y la correspondiente ley anual, teniendo en cuenta su naturaleza y régimen jurídico especiales.

Los bienes de la Universidad son imprescriptibles e inembargables.

Para la administración y manejo de los recursos generados por actividades académicas de investigación, de asesoría o extensión, la Universidad podrá crear fondos de manejo especial con el fin de garantizar el fortalecimiento de las funciones propias de la institución. Su manejo y administración se harán conforme a la ley.

2 Sentencia T-180 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

3 Sentencia C-06 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz.

4 Sentencia T-425 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

5 Sentencias T-492 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. T-649 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell,

6 Sentencia T-384 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz

7 Artículo 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.

8 Son actos reformatorios de la Constitución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 379 de la carta política: Acto Legislativo, Convocatoria a Referendo, Consulta Popular o el Acto de Convocación de la Asamblea Constituyente.

9 Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración. (...)

10 Sentencia con salvamento de voto de los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.

11 En este punto se reitera lo considerado por la Corte en la Sentencia C-607 de 1992).

12 Sentencia con salvamento de voto de los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.

13 Sentencia con aclaración de voto de los Magistrados Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández

14 Sentencia con aclaración de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería

15 Sentencia con salvamento de voto de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis.

16 Sentencia con salvamento de voto de los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Alvaro Tafur Galvis. Aclaración de voto de los Magistrados Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil.

17 Sentencia con salvamento de voto de voto de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Alvaro Tafur Galvis. Aclaración de voto de todos los Magistrados.

18 Ver entre otras sentencias C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-1092 de 2003, C-313 de 2004 y C-668 de 2004. Al respecto el Magistrado Jaime Araujo Rentería ha aclarado el voto por considerar que la Corte también debe proceder al estudio de los vicios de forma no alegados por las partes.