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  Concepto 26 de 2009 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 12/05/2009  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

CONCEPTO No. 26

Memorando No. 410

Ciudad y fecha: Bogotá, D. C., 12 de mayo de 2009

Para: Doctora Ángela María González Lozada Gerente Nacional Financiera y Administrativa

Referencia: Memorando 995 - T del 09 de diciembre de 2008 recibido el 11 del mismo mes y año

Respetada Doctora:

En atención al Memorando de la referencia mediante el cual con ocasión del Oficio de la Sección de Tesorería de la Sede Bogotá TGB-870 del 05 de diciembre de 2008, solicita concepto respecto a la obligatoriedad de la conservación de las planillas de pago de nómina, las cuales manifiesta no son firmadas por los funcionarios en atención a que los pagos se realizan por medio de giro electrónico, esta Oficina Jurídica se permite emitir concepto en los siguientes términos:

FUENTE FORMAL

- Decreto 1042 de 1978

- Ley 30 de 1992

- Decreto 1210 de 1993

- Resolución Orgánica 5289 de 2001 de la Contraloría General de la Nación y sus anexos

- Resolución de Rectoría 334 de 2007

- Resolución de Rectoría 1516 de 2008

FUENTES AUXILIARES

- Sentencia SU-995 de 1999

- Sentencia C-220 de 1997:

- Concepto 80112-2007EE46756 del 03 de octubre de 2007 de la Contralora General de la República

- www.unal.edu.co/gerencia_finad/tesoreria/index.html

DESCRIPTORES

- Planillas de pago de Nómina

- Control Fiscal

PROBLEMA JURÍDICO

¿Es obligatoria la conservación de las planillas de pago de nómina, aun cuando no son firmadas por los funcionarios teniendo en cuenta que en la actualidad el pago se realiza por medio de giro electrónico?

TESIS JURÍDICA

Si es obligatoria la conservación de las planillas de pago de nómina ya que constituyen un medio de prueba para la Universidad del pago cierto y periódico de los salarios y prestaciones de sus funcionarios, obran como soporte documental de la gestión de la Universidad ante la Contraloría General de la República, hacen parte de los procedimientos internos adoptados por la Gerencia Nacional Administrativa y operan como comprobantes para que los funcionarios tengan la información exacta de los valores devengados y de los descuentos realizados por la Universidad.

Salario

El Decreto 1042 de 1978 señala en cuanto a la asignación mensual correspondiente a cada empleo que estará determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimiento y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecidos, en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel.

En concordancia con lo anterior se debe tener en cuenta la noción de salario desarrollada por la Jurisprudencia constitucional a través de la Sentencia SU-995 de 1999, la cual recoge lo que al respecto ha establecido dicha corporación:

"Esto quiere decir que para efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario y, sobre todo, para la protección judicial del derecho a su pago cumplido, deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes. Así, no sólo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado -sentido restringido y común del vocablo-, sino a todas las cantidades que por concepto de primas, vacaciones, cesantías, horas extras -entre otras denominaciones-, tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado.

Las razones para adoptar una noción de salario expresada en estos términos, no sólo se encuentran en la ya referida necesidad de integración de los diferentes órdenes normativos que conforman el bloque de constitucionalidad, sino que son el reflejo de una concepción garantista de los derechos fundamentales, que en materia laboral constituye uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho. A partir de la Constitución de 1991, es evidente la relevancia del derecho laboral dentro de la configuración de un orden social y económico justo y más cercano a la realidad, en cuyo desarrollo la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha debido intervenir (Corte Constitucional Sentencia C-521 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell). Aunque en aquella oportunidad estas consideraciones fueron utilizadas para avalar una noción restringida del salario, no cabe duda que la orientación de la Carta Política (artículo 93), apunta a la formación de conceptos más amplios que sean concordantes con ordenamientos internacionales vinculantes en el sistema jurídico nacional, en buena parte por la falta del estatuto del trabajo al que se refiere el artículo 53 Superior. Al respecto ha dicho este Tribunal:

"La Constitución es el orden normativo primario protector del derecho al trabajo, bien sea que se preste independientemente o bajo condiciones de subordinación, en las modalidades de contrato de trabajo o bajo una relación laboral, legal, estatutaria o reglamentaria. La variedad normativa que aquella contiene propende el establecimiento de relaciones laborales justas, mediante la eliminación de factores de desequilibrio, que aseguren la vigencia y efectividad del principio de igualdad, la protección a ciertos sectores de trabajadores que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta o carecen de oportunidades para la capacitación laboral, y la consagración de un sistema contentivo de una protección jurídica concreta del trabajo que debe ser desarrollado por el legislador, a partir del señalamiento de unos principios mínimos fundamentales (art. 53)". (Subrayado y negrilla fuera del texto)

En concordancia con lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio civil del consejo de Estado:

"Que se entiende por salario. "Tanto en el sector público como en el privado, debe considerarse como sueldo o salario para los efectos legales, toda retribución cuya naturaleza sea, por su habitualidad, propósito y circunstancias, la de remunerar los servicios personales del trabajador en beneficio directo y principal de este, aunque sea otra su denominación y el pago se descomponga en diferentes partidas. El concepto de salario consagrado en la Ley 65 de 1946, artículo 2, para la liquidación de cesantías pero para toda clase de funcionarios, es aplicable por analogía en la liquidación y pago de toda clase de prestaciones sociales, indemnizaciones o sobre remuneraciones que se causen con relación al sueldo o salario devengado por el empleado, siempre que las asignaciones tengan como destinación la de remunerar el trabajo"1

En esta medida y aunque las planillas de pago de nómina en los ámbito laboral y jurídico no se encuentran expresamente reguladas obrarían como prueba del pago cierto y periódico de los salarios, es decir como prueba del cumplimiento de la obligación principal del empleador de pagar el salario o remuneración correspondiente en los términos y oportunidad estipulados ya sea en la Ley o en el Contrato de Trabajo y en este caso de acuerdo a los procedimientos internos adoptados en la Universidad.

Así mismo las planillas de pago de nómina actúan en cuanto a los funcionarios, que estos obtengan la información exacta de los valores devengados y de los descuentos realizados por la Universidad, como comprobantes del pago de la misma.

Planillas de pago de Nómina y Control Fiscal

La Autonomía Universitaria se encuentra establecida por el articulo 69 de la Constitución Política de Colombia, como una garantía otorgada a las universidades a través de la cual pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos en el marco de la Ley, la Ley 30 de 1992 articulo 28, la cual reconoce a las universidades el derecho a adoptar sus correspondientes regímenes y a establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional y por el Decreto 1210 de 1993, el cual determina en cuanto al régimen de autonomía de la Universidad Nacional de Colombia, que se trata de una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias, con autonomía para usar, gozar y disponer de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, para programar, aprobar, modificar y ejecutar su propio presupuesto en los términos que defina la Ley Orgánica de Presupuesto y la correspondiente Ley anual, consagrando que hacen parte el patrimonio y las rentas de la Universidad las partidas que con destino a la Universidad se incluyan en el Presupuesto General de la Nación.

En este orden de ideas el Control Fiscal, entendido como la función pública que ejercen los órganos determinados por la Constitución, el cual se extiende a las actividades, las operaciones, los resultados y demás acciones relacionadas con el manejo de fondos o bienes del Estado, que ejecutan tanto entes públicos como particulares con el objeto de verificar, mediante la aplicación de sistemas de control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y evaluación del control interno que se ajusten a lo ordenado por la Constitución y la ley, considerándose como entidades sujetos de control fiscal a los organismos y las unidades ejecutoras del gasto cuyo presupuesto se encuentra incluido en la Ley General del Presupuesto y los particulares o cualquier otro tipo de organización o sociedad que recauden, administren o manejen fondos o bienes del Estado, se tiene que la Universidad Nacional de Colombia es sujeto de dicho Control.

Lo anterior de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-220 de 1997:

"Control fiscal: Ejercido por la Contraloría General de la República de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la C.P.; es un control posterior y selectivo, que incluye los aspectos financieros, de gestión y de resultados; obviamente, en tratándose de universidades del Estado ese control debe efectuarse, pero requiere del previo diseño de metodologías especiales elaboradas por expertos. Las universidades públicas, en tanto órganos autónomos del Estado, al igual que el Banco de la República y la CNTV, hacen parte de la estructura del mismo y como tales están sujetas a los controles que determinó el Constituyente."

Es así como el Régimen de autonomía del que goza la Universidad no lo exime del Control Fiscal ejercido por la Contraloría General de la República, en la medida en que parte de los recursos con los que cuenta son de naturaleza pública, y en su planeación y ejecución deben tenerse en cuenta los principios consagrados en el artículo 2 de la Constitución Política, la Ley 42 de 1993 y la Ley 610 de 2000, de conformidad con lo señalado por el Concepto 80112-2007EE46756 del 03 de octubre de 2007 por la Contraloría General de la República:

"Lo anterior huelga destacar, no significa que los gastos de las demás entidades u órganos del Estado puedan ser objeto de derroche, malversación o despilfarro; pues lo hemos señalado de manera categórica, el sistema jurídico impone normas de obligatorio cumplimiento en la planeación y ejecución del gasto público, normas emanadas de la competencia legislativa a las cuales deben sujetarse todos los órganos del Estado. En el caso de las universidades públicas dijo esta Oficina asesora:

"La Corte Constitucional en diversas oportunidades, ha precisado que la circunstancia de que las universidades públicas sean órganos autónomos e independientes (Artículo 113 C.P.), no significa que sean ajenas al Estado, que se constituyen en ruedas sueltas, estando facultado el Congreso para regular aspectos relacionados con los mismos, siempre y cuando no se vulnere la autonomía inherente a éstas".

En este orden de ideas la Resolución Orgánica No. 5289 de 2001 "Por la cual se reglamenta la Rendición de Cuentas, su Revisión y se unifica la Información que se presenta a la Contraloría General de la República." emitida por la Contraloría General de la República, con base en la facultad que le fue otorgada por la Constitución Nacional para prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse para revisar y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado, la cual tiene como ámbito de aplicación a todas las entidades del orden nacional, territorial y particulares que administren y/o manejen fondos, bienes y/o recursos públicos en sus diferentes y sucesivas etapas de planeación, recaudo o percepción, conservación, adquisición, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición, sin importar su monto o participación, que estén sometidos a la vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, por disposición Constitucional y Legal, señalando en cuanto a los entes Autónomos, que deben rendir informes sobre austeridad y eficiencia del gasto.

Es así como la Universidad al ser un ente autónomo, tiene la obligación de presentar el informe sobre austeridad y eficiencia del gasto, el cual contiene un informe de administración de personal y contratación de servicios personales, que incluye gastos de personal, entendidos como aquellos gastos que debe realizar la entidad como contraprestación de los servicios que recibe sea por una relación laboral o a través de contratos, que están asociados con los servicios personales de la Nómina definida por el anexo 8 de la Resolución Orgánica 05289 de 2001 como el pago de las remuneraciones a los servidores públicos que incluye la jornada diurna, nocturna, las jornadas mixtas, el trabajo ordinario en días dominicales y festivos y los incrementos por antigüedad.

En esta medida y para efectos del informe de administración de personal, la Contraloría General de la República solicita información en cuanto al valor del registro presupuestal del mes informado, el valor pagado en el mes anterior, el valor pagado en el mes informado, el valor acumulado pagado en el año y el porcentaje de variación del valor pagado en el mes respecto del mes anterior.

De conformidad con lo anterior el parágrafo 2 del artículo 11 de la Resolución Orgánica 05289 de 2001 en mención, establece que los documentos que soporten la gestión fiscal, financiera, operativa, ambiental y de resultados, deben reposar en las correspondientes entidades a disposición de la Contraloría General de la Nación, quien puede solicitarlos, examinarlos, evaluarlos o consultarlos en cualquier tiempo.

Es así como las planillas de pago de nómina aunque no se encuentran contempladas expresamente en las normas laborales, contables ni de los órganos de control, es a través de estas que en el proceso de nómina se registran los ingresos y deducciones efectuadas a los funcionarios, teniendo como objetivo llevar el control en cuanto a la aplicación de la reglamentación que en materia de salarios y prestaciones y en cuanto al pago de Seguridad Social y Parafiscales, es decir es el soporte para la verificación por parte de los organismos de control de que la liquidación y pago de la nómina, novedades, prestaciones, descuentos y pasivos acumulados estén debidamente calculados, clasificados y registrados de conformidad con los principios y normas de contabilidad publica, normas laborales, tributarias y las demás que sean aplicables, garantizando la transparencia y la puntualidad en los pagos y descuentos efectuados.

Ahora bien respecto a las planillas de pago de nómina que se utilizan en la universidad se tiene que de conformidad con lo señalado en la Resolución de Rectoría 334 de 2007, la Gerencia Nacional Financiera y Administrativa, es la responsable de dirigir y responder por la administración y desarrollo de los procesos y procedimientos contables, presupuestales y de tesorería de la Universidad, así mismo la Resolución en cita le otorga a la División Nacional de Tesorería, la función de revisar y ajustar los periódicamente los procesos de tesorería.

Es así como la Gerencia Nacional y Financiera expidió la Resolución 329 de 2006, Manual de Procesos de Tesorería de la Universidad, con el fin de unificar y estandarizar los conceptos básicos y reglas para el desarrollo de las labores de revisión, ejecución, organización y control de las funciones propias de las tesorerías o dependencias que hacen sus veces, a fin de que sean aplicados por parte de los responsables del manejo de las mismas, permitiendo establecer y delimitar los niveles de responsabilidad sobre las actividades de cada funcionario; estableciendo como uno de los ítem el de registrar egresos, el cual contiene entre otros procesos, el de efectuar trámites de pago de nómina.

En esta medida se debe mencionar que el proceso de efectuar trámites de pago de nómina, establecido por la División Nacional de Tesorería en su página web2, establece que una vez recibido el oficio de Nómina, los reportes generados en SARA y el archivo plano para pago y confirmada la nómina a pagar, se deben programar los egresos que pueden efectuarse ya sea a través de cheque o de giros electrónicos y ordenando el envío del reporte de la nómina firmado por los empleados (planillas de pago de nómina) y los comprobantes de pago no entregados, para luego archivarlos como soportes pago de nómina, lo que le pone fin al proceso.

CONCLUSIÓN

-De conformidad con lo anteriormente expuesto se debe aclarar que ni la Legislación Nacional, ni la normatividad interna de la Universidad, establecen las planillas de pago de nómina como un requisito adicional o constitutivo del pago de los salarios o la remuneración de los empleados públicos, el cual y de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional debe tener una protección especial, especialmente el derecho a que su pago sea cumplido, sin importar las modalidades o denominaciones que pueda asignarle la ley, obrando por una parte como prueba del pago cierto y periódico de los salarios y prestaciones y por otra como comprobantes para que los funcionarios tengan la información exacta de los valores devengados y de los descuentos realizados por la Universidad.

-Por otra parte las planillas de pago de nómina se constituyen como soporte documental de la gestión de la Universidad ante la Contraloría General de la Nación con ocasión de la presentación del informe sobre austeridad y eficiencia del gasto, el cual contiene un informe de administración de personal y contratación de servicios personales, que incluye los gastos que debe realizar la Universidad como contraprestación de los servicios que recibe como consecuencia de una relación laboral y el control en cuanto a la aplicación de la reglamentación que en materia de salarios y prestaciones, es decir es el soporte para la verificación por parte de los organismos de control de que la liquidación y pago de la nómina, novedades, prestaciones, descuentos estén debidamente calculados, clasificados y registrados de conformidad con los principios y normas de contabilidad pública, normas laborales, tributarias y las demás que sean aplicables, garantizando la transparencia y la puntualidad en los pagos y descuentos efectuados.

- Por último las planillas de pago de nómina hacen parte de un procedimiento establecido por la Gerencia Nacional Administrativa y Financiera como la responsable de la dirección, administración y desarrollo de los procesos y procedimientos contables, presupuestales y de tesorería de la Universidad e implementado por la División Nacional de Tesorería, que para el caso de registrar egresos establece el proceso de efectuar trámites de pago de nómina por medio de cheques o giros electrónicos el cual conlleva, para efectos de soportar el pago de la nómina, el archivo del reporte de nómina en donde firman los funcionarios y los comprobantes de pago no entregados, además de los reportes generados desde el portal de la entidad bancaria como constancia del pago electrónico.

Es así como al considerarse como un medio de prueba tanto para la Universidad como para los funcionarios, soporte documental de la gestión de la Universidad ante la Contraloría General de la República y al hacer parte de los procedimientos internos adoptados por la Gerencia Nacional Administrativa se considera obligatorio su conservación en el archivo correspondiente.

Este concepto se emite de conformidad con el Artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

MARÍA MERCEDES MEDINA OROZCO

Jefe

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 C.E., S. Consulta y Servicio Civil, Conc. dic. 6/67

2 www.unal.edu.co/gerencia_finad/tesoreria/index.html - Procesos de Tesorería.