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  Concepto 31 de 2009 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 08/06/2009  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

CONCEPTO No. 31

Memorando No. 523

Ciudad y fecha: Bogotá, D. C., 8 de junio de 2009

Para: Doctora Alba Esther Villamil Ocampo Directora Nacional de Personal

Referencia: Oficio DNP-0492 del 28 de abril de 2009

Respetada Doctora:

En atención al oficio de la referencia mediante el cual, a propósito de la expedición del Acuerdo 024 de 2008 del Consejo Superior Universitario y por petición de instancias como el Comité de Convivencia Laboral, la División Nacional de Salud Ocupacional y la División de Personal Administrativo, formula consultas respecto al tipo de relación que tiene la Universidad con Unisalud y sobre cuales son las instancias competentes para conocer lo referente al proceso de dotaciones, estudios de clima laboral y quejas presentadas por posible acoso laboral por funcionarios de UNISALUD, esta Oficina Jurídica se permite emitir concepto en los siguientes términos:

FUENTE FORMAL

- Ley 30 de 1992

- Ley 647 de 2001

- Acuerdo 011 de 2005 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 024 de 2008 del Consejo Superior Universitario

- Resolución de Rectoría 1277 de 2006

FUENTES AUXILIARES

- Sentencia C- 889 de 2002

- Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Radicación No. 5914 del 08 de junio de 2000

- Sentencia C - 995 de 2008

DESCRIPTORES

- Estructura y administración - Unidad de Servicios de Salud - UNISALUD

PROBLEMA JURÍDICO

1. ¿Cuál es el tipo de relación administrativa que tiene UNISALUD con la Universidad?

TESIS JURÍDICA

Artículo 57 de la Ley 30 de 1992 modificado por la Ley 647 de 2001

Como primera media tenemos que la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, establece la forma como deben organizarse la Universidades Estatales u Oficiales, esto es como entes autónomos, con régimen especial, el cual comprende además de otros aspectos su propia seguridad en salud.

Es así como la Ley 647 de 2001, que modifica el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, establece en cuanto al sistema propio de seguridad en salud que conlleva el carácter especial del régimen de las Universidades Estatales, que se debe regir por las siguientes reglas:

a) Organización, dirección y funcionamiento. Será organizado por la Universidad como una dependencia especializada de la misma, con la estructura de dirección y funcionamiento que igualmente se establezca para el efecto. Sin embargo, las universidades podrán abstenerse de organizarlo, para que sus servidores administrativos y docentes y sus pensionados o jubilados elijan libremente su afiliación a las entidades promotoras de salud previstas por la Ley 100 de 1993.

b) Administración y financiamiento. El sistema se administrará por la propia Universidad que lo organice y se financiará con las cotizaciones que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos previstos en el inciso 1o. del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El sistema podrá prestar directamente servicios de salud y/o contratarlos con otras instituciones prestadoras de servicios de salud.

c) Afiliados. Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores, y a los pensionados y jubilados de la respectiva Universidad. Se garantizará el principio de libre afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del sistema general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas.

d) Beneficiarios y plan de beneficios. Se tendrán en cuenta los contenidos esenciales previstos en el Capítulo III de la Ley 100 de 1993.

e) Aporte de solidaridad. Los sistemas efectuarán el aporte de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993".

Acuerdos 011 de 2005 y 024 de 2008 del Consejo Superior Universitario

Por otra parte el Acuerdo 011 de 2005 del Consejo Superior Universitario, señala en cuanto al sistema de seguridad en salud para su personal académico y administrativo, que hace parte de su prerrogativa en razón al principio de la autonomía universitaria, en cuanto a las materias que tiene la capacidad de regular con independencia y con sujeción a la Constitución política y a la Ley; así mismo pone en cabeza del Consejo Superior Universitario, la función de aprobar la organización de dicho sistema de seguridad social en salud conforme a la Ley, quien la adscribe a la Rectoría como una unidad especializada de la Universidad.

En este orden de ideas encontramos el Acuerdo 024 de 2008 del Consejo Superior Universitario, el cual establece en cuanto a la naturaleza de UNISALUD, que se trata de una unidad especializada de la Universidad, adscrita a la Rectoría, con organización propia y administración de los recursos independiente, la cual tiene como objeto garantizar el bienestar de sus afiliados y beneficiarios en materia de seguridad social en salud.

En concordancia con lo anterior el Consejo Superior Universitario por medio del Acuerdo en mención otorga al Rector la competencia en cuanto a la organización de UNISALUD y lo autoriza para dictar las medidas complementarias que sean indispensables para su adecuado funcionamiento.

Así mismo el Acuerdo 024 de 2008 del Consejo Superior Universitario pone en cabeza de la Junta Directiva Nacional la función de dictar políticas de carácter administrativo para el debido cumplimiento de su objeto, estableciendo en cuanto al Gerente Nacional y el Director de Sede, que son los responsables de la dirección administrativa de UNISALUD a nivel nacional y a nivel de las Sedes respectivamente; otorgándole para su administración y financiamiento un fondo especial que garantice el manejo independiente de sus recursos.

De conformidad con lo anterior se debe inferir que la Unidad de Servicios de Salud - Unisalud, es una unidad especializada adscrita a la Rectoría, que por orden legal debe ser administrada por la Universidad.

En concordancia con lo anterior y respecto al término "adscripción", debe entenderse que la adscripción denota un grado de dependencia y subordinación, que para este caso se predica entre la Rectoría y Unisalud, como unidad especializada adscrita a esta, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado:

"(...)

De todo lo anterior cabe inferir que la adscripción es una figura que tiene diversas implicaciones, como: 1) ser un elemento o aspecto de la estructura orgánica; 2) operar como mecanismo de control político y administrativo, que corresponden al antes llamado control de tutela; 3) servir de medio de dirección y orientación de las entidades descentralizadas por parte de los organismos principales de la administración central; y 4) establecer la coordinación necesaria para el cumplimiento de las funciones, tanto de la entidad descentralizada adscrita como de todo el sector correspondiente.1

(...)" (Subrayado y negrilla fuera del texto)

Y por la Corte Constitucional que ha señalado sobre el mismo tema:

"(...)

Es conveniente tener en cuenta que, la adscripción y la vinculación en el contexto actual de la doctrina administrativa, expresiones empleadas en varias oportunidades por el citado artículo 1. del Decreto 1050 de 1968, destacan el hecho de que ciertos entes administrativos deben estar unidos por una especie de eslabón indispensable, con los órganos principales de la administración, lo cual evidencia la preocupación del legislador, a fin de evitar la existencia de entidades independientes, sometiéndolas siempre a la estructura fundamental ya mencionada y dándose a ésta por lo tanto una vertebración sólida y coherente. De este mismo criterio es dable deducir que la creación de las unidades administrativas especiales como partes, como verdaderas dependencias de un Ministerio o de un Departamento Administrativo, se concibió con el propósito de evitar en el futuro la existencia de piezas sueltas dentro del engranaje de la administración y cuya actividad corresponde a necesidades sobrevinientes dentro de la problemática que debe afrontar dinámicamente la administración moderna.2

(...)" (Subrayado y negrilla fuera del texto)

CONCLUSIÓN

De conformidad con lo anterior, se tiene que la Unidad de Servicios de Salud - UNISALUD, es una dependencia especializada adscrita a la Rectoría, que hace parte de la estructura orgánica de la Universidad y que debe actuar bajo el control, orientación y coordinación de esta última tanto para las actividades y funciones que desarrolla como para su administración, en virtud de la figura de la adscripción y de conformidad con el principio de correspondencia y pertinencia establecido por el Acuerdo 011 de 2005 del Consejo Superior Universitario.

2. ¿Cuál es la instancia competente para conocer lo referente al proceso de dotaciones, estudios del clima laboral y quejas presentadas por presunto acoso laboral por funcionarios de Unisalud?

El artículo 4 del Acuerdo 024 de 2008 del Consejo Superior Universitario establece en cuanto a la estructura administrativa de Unisalud, que esta compuesta por la Junta Directiva Nacional, un Gerente Nacional, Un Comité Administrador de sede para las Sedes de Bogota, Medellín, Manizales y Palmira y un Director respectivamente; así mismo el Acuerdo en mención establece como una de las funciones tanto del Gerente Nacional como de los Directores de las Sedes:

"ARTÍCULO 9. Funciones del Gerente Nacional.

3. Tendrá bajo su responsabilidad la dirección administrativa de Unisalud y de su personal, para garantizar el buen funcionamiento de Unisalud.

(...)

ARTÍCULO 14. Funciones y Obligaciones del Director de Sede

2. Tendrá bajo su responsabilidad la dirección administrativa de la sede de Unisalud y de su personal."

Así mismo y como ya se dijo antes el Acuerdo 024 del 2008 del Consejo Superior Universitario establece la administración de recursos independiente, la cual conlleva la creación de un fondo especial el cual todavía no se encuentra en operación y el manejo de ciertos recursos:

"ARTÍCULO 16. Recursos. Unisalud contará con los siguientes recursos que serán de destinación específica:

1. El valor de las cotizaciones de salud, conforme a lo dispuesto en la ley.

2. El producto de la venta del plan complementario de salud.

3. El valor de las cuotas moderadoras y copagos.

4. El producto de las inversiones que efectúe Unisalud con sus recursos, incluida la cuota de administración del préstamo social.

5. El valor de las multas y demás sanciones pecuniarias que se impongan.

6. El producto de la venta de bienes y servicios y la recaudación de cartera.

7. Las sumas correspondientes a las apropiaciones con recursos del presupuesto nacional para salud.

8. Las sumas que a cualquier título se transfieran, por cualquier persona, con destino a Unisalud.

9. Los aportes provenientes de los beneficiarios adicionales."

Por otra parte el Acuerdo en mención establece como competencia para el Rector en cuanto al personal de Unisalud:

"Parágrafo. El Rector podrá crear, suprimir o fusionar los cargos necesarios, adoptar la correspondiente planta de personal y expedir el régimen de funciones de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia."

En este orden de ideas se tiene que por una parte es el Gerente Nacional de la Unidad de Servicios de Salud - UNISALUD, el que tiene bajo su responsabilidad la dirección de su personal, pero que al ser una unidad especializada de la Universidad adscrita a la Rectoría, debe actuar como ya se dijo, bajo el control, orientación y coordinación de esta última, tanto para las actividades y funciones que desarrolla como para su administración, siendo el Rector el encargado de adoptar su planta de personal y expedir el respectivo régimen de funciones.

Dotación

De conformidad con lo anterior y en cuanto a las dotación, es necesario anotar que es establecida por la Ley 70 de 1988 y por el Decreto 1978 de 1989, y consisten en un par de zapatos y un vestido de labor cada 4 meses, siempre y cuando su remuneración mensual sea inferior a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para los empleados del sector público vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo.

En esta medida la dotación se debe entender como una obligación a cargo del empleador y a favor del trabajador, que tiene la naturaleza jurídica de prestación social al constituir un pago en especie destinado a cubrir la necesidad de indumentaria del funcionario y no de remuneración por el servicio prestado, de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia constitucional3.

En esta medida, no obstante que el Acuerdo 024 de 2008 del Consejo Superior Universitario establece para Unisalud una administración de sus recursos independiente, esta Oficina considera pertinente revisar si dentro de los recursos que maneja Unisalud se encuentra una destinación específica para este tipo de gastos de personal.

De no ser así, al ser la dotación una prestación social que debe ser asumida por el empleador y teniendo en cuenta la naturaleza de Unisalud, es decir una unidad especializada adscrita a la Rectoría y por ende parte de la estructura orgánica de la Universidad, es la Universidad la que debe cubrir dicha obligación.

Queja por conductas que constituyan acoso laboral

La Resolución de Rectoría 1277 de 2006, por la cual se implementan los mecanismos de prevención de las conductas que constituyen acoso laboral y se establece un procedimiento interno en la Universidad establece como competente para conocer sobre la denuncia sobre una conducta que constituya acoso laboral a los jefes de personal o quien haga sus veces:

"ARTÍCULO 13. PROCEDIMIENTO PARA INTERPONER LA DENUNCIA: Todo servidor público de la Universidad que considere este siendo sujeto de acoso laboral en cualquiera de sus manifestaciones, deberá presentar su queja en primera instancia ante los jefes de personal o quien haga sus veces, sin perjuicio de ejercer sus derechos ante otras autoridades o instancias competentes.

(...)

La jefatura de personal convocará por escrito al comité de convivencia laboral y a los servidores públicos involucrados, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la recepción de la denuncia. La jefatura deberá remitir a los miembros del comité de convivencia laboral, copia de la denuncia y de los documentos allegados por el denunciante.

(...)" (subrayado y comillas fuera del texto)

Es así como debe entenderse que la Dirección Nacional de Personal es la competente para conocer de las quejas presentadas por las dependencias del Nivel Nacional, incluyendo Unisalud del nivel Nacional, al ser parte de la estructura orgánica de la Universidad como unidad especial adscrita a la Rectoría; así mismo y en cuanto a Unisalud en el Nivel de Sede, el competente para conocer de este tipo de quejas es el jefe de personal o quien haga sus veces en la Sedes.

Clima laboral

Así mismo y en cuanto a los estudios de clima laboral se tiene que la Resolución de Rectoría 1277 de 2006, establece como una de las funciones del Comité de Convivencia Laboral la de evaluar en cualquier tiempo la vida laboral de la Universidad en relación con el buen ambiente y la armonía en las relaciones de trabajo, debiendo formular a las áreas respectivas las sugerencias, recomendaciones y consideraciones que estime convenientes.

En esta medida se debe tener en cuenta que es el Comité determinado para el Nivel Nacional y para las Sedes respectivamente, integrados por el Director Nacional de Personal y Sede Bogotá, o quien haga sus veces en las Sedes restantes, el Director Nacional de Bienestar y Sede Bogotá o quien haga sus veces en las Sedes restantes, un delegado de la División Nacional de Salud Ocupacional para el Nivel Nacional y Sede Bogotá o quien haga sus veces en las Sedes restantes, el Representante que obtuvo la mayor votación de los empleados de carrera administrativa ante la Comisión Nacional de Carrera Administrativa o Comités de Carrera Administrativa de Sede, según sea el caso, el representante de los profesores ante la Comisión Nacional de Carrera Administrativa o Comités de Carrera Administrativa de Sede, respectivamente, los competentes para realizar la evaluación de la Vida Laboral de Unisalud tanto del nivel Nacional como de las Sedes, por cuanto se reitera, hace parte de la estructura de la Universidad como unidad especial adscrita a la Rectoría.

CONCLUSIONES

- De conformidad con lo anterior y para el tema de las dotaciones, teniendo en cuenta que Unisalud cuenta con una administración de recursos independiente, se debe revisar si dentro de los recursos que maneja (entre los cuales se encuentra los recursos del presupuesto nacional que le son asignados), se encuentra una destinación especifica para este tipo de gastos de personal. De no ser el caso y teniendo en cuenta la naturaleza de Unisalud, es decir una unidad especializada adscrita a la Rectoría y por ende parte de la estructura orgánica de la Universidad, se debe inferir que al ser la dotación considerada como una prestación social, es competencia de la Universidad a través de la Dirección Nacional de Personal de la Universidad a través de la División Salarial y Prestacional de conformidad con las funciones establecidas por la Resolución de Rectoría No. 334 de 2007, o quien haga sus veces en las Sedes.

-En cuanto al competente para conocer sobre los casos de las quejas que por acoso laboral presenten los funcionarios de Unisalud, se debe inferir que siendo una unidad especializada adscrita a la Rectoría en los términos antes expresados, y que por lo tanto hacer parte de la estructura de la Universidad, la dependencia competente para conocer de las quejas presentadas por conductas que constituyan acoso laboral es la Dirección Nacional de Personal para el Nivel Nacional y quien haga sus veces en las Sedes.

-Así mismo y en cuanto a la evaluación de la vida laboral en Unisalud, se tiene que al ser parte de la estructura orgánica de la Universidad, como unidad especializada adscrita a la Rectoría, esta debe ser realizada por los Comités de Convivencia Nacional tanto del Nivel Nacional como de las Sedes.

Este concepto se emite de conformidad con el Artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

MARÍA MERCEDES MEDINA OROZCO

Jefe

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 CONSEJO DE ESTADO -SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CP JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Radicación No. 5914 del 08 de junio de 2000

2 Sentencia C-889 de 2002

3 Sentencia C-995/00