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  Concepto 64 de 2009 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 14/12/2009  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

CONCEPTO No. 64

Memorando No. 1489

Ciudad y fecha: Bogotá, D. C., 14 de diciembre 2009

Para: Doctor Jorge Ernesto Durán Pinzón Secretario General

Referencia: Oficio CSU-575-09 del 26 de octubre de 2009 recibida el 27 del mismo mes y año.

Respetado Doctor:

En atención al oficio de la referencia, a través del cual la Comisión Delegataria del Consejo Superior Universitario solicita a esta Oficina analizar los argumentos esgrimidos por el profesor de la Sede Palmira Luis Octavio González Salcedo en el Recurso de Reposición interpuesto en contra de la Resolución 092 de 2009 del Consejo Superior Universitario a través del cual no autoriza el plazo adicional solicitado por dicho docente para la presentación de la convalidación del título de posgrado, se emite concepto jurídico en los siguientes términos:

FUENTE FORMAL

- Código Contencioso Administrativo

- Ley 190 de 1995

- Ley 909 de 2004

- Decreto 2772 de 2007

- Decreto 1306 de 2009

- Acuerdo 016 de 2005 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 034 de 2005 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 038 de 2005 del Consejo Superior Universitario

- Resolución 5547 de 2005 del Ministerio de Educación Nacional

FUENTES AUXILIARES

- Sentencia T - 322 de 1999 de la Corte Constitucional

DESCRIPTORES

- Convalidación de títulos de posgrado otorgados en el exterior

- Plazo para la acreditación del título convalidado otorgado en el exterior ante la Universidad

PROBLEMA JURÍDICO

¿Es procedente autorizar un plazo adicional al ordenado por el Acuerdo 038 de 2005 del Consejo Superior Universitario para que los docentes que acrediten estudios en el exterior convaliden sus títulos ante las autoridades competentes, teniendo en cuenta que la decisión de no convalidarlo se encuentra en firme por agotamiento de la vía gubernativa?

TESIS JURÍDICA

1. LA CONVALIDACION DE TÍTULOS OTORGADOS EN EL EXTERIOR

En cuanto a la convalidación propiamente dicha, entendida como el reconocimiento que el Gobierno colombiano efectúa sobre un título de educación superior extranjera o por una institución legalmente reconocida por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos en el exterior, se tiene que de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1306 de 2009 por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional y determina las funciones de sus dependencias, es función del Ministerio de Educación Nacional:

"2.16. Formular la política y adelantar los procesos de convalidación de títulos otorgados por Instituciones de Educación Superior extranjeras."

Así mismo el Decreto en cita determina dentro de las funciones de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad, la de convalidar títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación extranjeras, para efectos académicos y legales en el territorio nacional.

En esta medida se tiene que el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución 5547 de 2005, define los requisitos para la convalidación de títulos otorgados en el exterior de la siguiente manera:

1. Solicitud escrita en el formato suministrado por el Ministerio.

2. Fotocopia autenticada del diploma del título que se pretende convalidar. El diploma del título original deberá estar debidamente legalizado, por vía diplomática o con sello de apostilla.

3. Original o copia autenticada del certificado de calificaciones o del plan de estudios del programa del título que se somete a convalidación, expedidos por la institución donde se cursaron los estudios. El certificado de calificaciones original o el plan de estudios deberán estar debidamente legalizados, por vía diplomática o con sello de apostilla.

4. Fotocopia del documento de identidad (cédula de ciudadanía, de extranjería, pasaporte).

5. Recibo de consignación de la tarifa correspondiente.

Igualmente se incluye dentro del trámite que debe seguir el interesado en caso de concepto desfavorable:

"ARTÍCULO NOVENO. TRASLADO CONCEPTO ACADÉMICO DESFAVORABLE. En el evento de la aplicación del criterio de convalidación por evaluación académica, en todo caso, deberá darse traslado del concepto académico desfavorable a la solicitud del interesado, para que fije su posición explicando, aclarando o aportando información adicional, en los términos del artículo séptimo de la presente Resolución.

De no obtenerse respuesta dentro del plazo señalado, se procederá a expedir el correspondiente acto administrativo que decide de fondo la solicitud.

ARTÍCULO DÉCIMO. DECISIÓN. Cumplidos los procesos de evaluación legal y académica, el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución motivada decidirá de fondo la solicitud.

Contra el acto administrativo que decida el trámite de convalidación procederán los recursos de ley." (Subrayado y negrilla fuera del texto)

De lo anterior se puede inferir que el procedimiento establecido por el Ministerio de Educación Nacional da a los interesados todas las herramientas y oportunidades para fijar su posición y obtener la convalidación de los títulos otorgados en el exterior, siempre y cuando se cumplan los requisitos señalados anteriormente.

2. DEBER DE HOMOLAGACION DE LOS TÍTULOS DE POSGRADO OTORGADOS EN EL EXTERIOR

Como primera medida, en cuanto a la convalidación de títulos por parte de los docentes que acrediten estudios en el exterior, se tiene que el Acuerdo 016 del 2005 del Consejo Superior Universitario establece en su artículo 9, que es obligatorio, cuando el título de posgrado se requiera, aportar dicho título formal legalmente válido en Colombia dentro de los plazos legalmente establecidos, así mismo determina, que en el evento de que el título no fuese homologado, se procederá a la revocatoria del nombramiento de conformidad con el procedimiento que se establezca para dicho fin.

En este orden de ideas encontramos el Acuerdo 038 de 2005 del Consejo Superior Universitario, que reglamenta el numeral 7 del artículo 9 del Acuerdo 016 de 2005 antes mencionado, que ordena:

"ARTÍCULO 1. Los docentes que hayan acreditado estudios en el exterior deberán convalidar sus títulos ante las autoridades nacionales en el término de dos (2) años contados a partir de su ingreso a la carrera docente universitaria, una vez superado el periodo de prueba.

ARTÍCULO 2. Si transcurridos los dos años fijados en el anterior artículo, el docente no acredita el título convalidado se deberá proceder a la correspondiente revocatoria del nombramiento en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo." (Subrayado y negrilla fuera del texto)

En este orden de ideas encontramos el Acuerdo 034 de 2005 del Consejo Superior Universitario, que determina la vigencia del puntaje por los títulos de posgrado obtenidos en el exterior, señalando que Los profesores en periodo de prueba que acrediten estudios de postgrado realizados en el exterior, deben ser remunerados según los parámetros establecidos en el Decreto 1279 de 2002, para lo cual se debe reconocer provisionalmente los puntos correspondientes al título obtenido, siempre y cuando acrediten los títulos, o los certificados que demuestren que han terminado satisfactoriamente sus estudios y completado todos los requisitos académicos para optar al título, expedidos por la autoridad académica competente y debidamente autenticados por el Cónsul o por el agente diplomático de Colombia en el respectivo país, y reconocida, esta última firma por el Ministerio de Relaciones Exteriores, estableciendo en caso de que no cumplir con el requisito de la convalidación dentro del término respectivo:

"ARTÍCULO 4. Si el docente acreditó los títulos para ingresar a la carrera, y no cumple con el requisito de la convalidación dentro del término señalado en la ley, entonces se deberá dar aplicación a lo previsto en el artículo 5 de la ley 190 de 1995, previo agotamiento del procedimiento dispuesto para tal efecto en el Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 5. El profesor autorizará a la Universidad Nacional de Colombia, mediante documento elaborado por la Oficina Jurídica Nacional, para descontar de su salario y prestaciones, las sumas superiores pagadas, en caso de que el Ministerio de Educación Nacional no convalide el título o lo haga en inferior nivel al reconocido inicialmente por el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje.

PARÁGRAFO I. Igualmente deberá el docente suscribir un pagaré en blanco respaldado por un codeudor con finca raíz. Este título valor se hará efectivo, en el evento en que el docente se retire de la institución sin que haya satisfecho el monto total de la obligación pecuniaria contraída con la institución." (Subrayado fuera del texto)

En concordancia con lo anterior se tiene que el artículo 11 del Decreto 2772 de 2005, establece las funciones y requisitos para los diferentes empleos de los organismos y entidades del orden nacional, determina en cuanto a los títulos y certificados obtenidos en el exterior, que éstos requieren para su validez de la homologación y convalidación por parte del Ministerio de Educación Nacional, señalando que quienes hayan adelantado estudios de postgrado en el exterior al momento de tomar posesión de un empleo público que exija para su desempeño estas modalidades de formación, pueden acreditar el cumplimiento de estos requisitos con la presentación de los certificados expedidos por la correspondiente institución de educación superior, aclarando que dentro de los 2 años siguientes a la fecha de posesión, debe presentar dichos títulos debidamente homologados, ordenando aplicar lo dispuesto en el articulo 5 de la Ley 190 de 1995 y las normas que la modifiquen o sustituyan, en caso de que no se cumpla con dicha obligación.

De conformidad con lo anterior, se tiene que la Ley 190 de 1995, consagra en su artículo 5 la revocación del nombramiento en caso de haberse producido sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo correspondiente, en los siguientes términos:

"Artículo 5.- En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su revocación o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción.

(...)" (Subrayado y negrilla fuera del texto)

3. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO:

De conformidad con lo anteriormente expuesto y en cuanto a los argumentos esgrimidos por el docente en el Recurso de Reposición interpuesto se tiene:

3.1. ARGUMENTOS No. 1, 2, 3, 4, 5 y 6

Es competencia del Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con el Decreto 1306 de 2009, formular la política de convalidación de títulos otorgados por Instituciones de Educación Superior extranjeras, es así como mediante la Resolución 5547 antes mencionada se establecen los criterios aplicables para la convalidación de dichos títulos, determinando que debe hacerse por parte del funcionario responsable, haciendo una evaluación de la información, decidiendo cual es el criterio a aplicar y así proceder al trámite correspondiente:

"1. CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS. Si el título procede de alguno de los países con los cuales el Estado colombiano ha ratificado convenios de convalidación de títulos, éstos serán convalidados en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

2. PROGRAMA O INSTITUCIÓN ACREDITADOS, O SU EQUIVALENTE EN EL PAÍS DE PROCEDENCIA. Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o si el programa académico cursado por el solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se procederá a convalidar el título. En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años. En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación.

4. EVALUACIÓN ACADÉMICA. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica. Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco (5) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida."

Es así como siendo competencia del Ministerio de Educación Nacional tanto la formulación de políticas como el trámite propiamente dicho de convalidación de títulos otorgados por Instituciones de Educación extranjeras, la Universidad Nacional de Colombia no tiene ingerencia en las decisiones que se tomen por parte del Ministerio, por lo tanto respecto a los argumentos que tocan la actuación surtida por dicha entidad no es dable pronunciarnos.

3.2. ARGUMENTO No. 7

Señala el docente que a pesar de haberse agotado las instancias de la solicitud de convalidación con el recurso de reposición correspondiente ante el Ministerio de Educación Nacional, los trámites aun existentes de apelación no han cerrado ni clausurado el proceso, acudiendo a la acción de tutela, la cual no prosperó por cuanto el mecanismo de defensa judicial adecuado es la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual fue presentada el 03 de septiembre del año en curso ante el Juzgado 5 del Circuito Administrativo de Cali, manifestando por último que el proceso de apelación para la convalidación del título ante el Ministerio de Educación Nacional aun no ha finalizado y por ende no puede afirmarse que dicha convalidación no será realizada.

En este punto se debe aclarar como primera medida, en cuanto al recurso de apelación que el docente manifiesta se encuentra en curso, que de conformidad con lo señalado por el articulo 135 del Código Contencioso Administrativo, para la interposición de la demanda que declare la nulidad de un acto particular que ponga fin a un proceso administrativo, como es el caso del proceso de convalidación de los títulos de posgrado otorgados en el exterior efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, y se restablezca el derecho del actor, se debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo; por lo tanto se debe inferir que en dicho proceso ya se agotó la vía gubernativa, ya sea porque en contra de la decisión final no procedía recurso alguno, porque los recursos interpuestos ya se decidieron o porque el acto administrativo se encuentra en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o queja, de conformidad con lo señalado por el Código Contenciosos Administrativo:

"ARTÍCULO 62.Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.

Agotamiento de la vía gubernativa

ARTÍCULO 63. Modificado por el art. 8, Decreto Nacional 2304 de 1989. El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1 y 2 del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja." (Subrayado y negrilla fuera del texto)

Es así como de lo anteriormente expuesto se puede inferir, en cuanto al tramite efectuado por el docente ante el Ministerio de Educación Nacional, que ya se agotó la vía gubernativa, requisito previo junto con la conciliación prejudicial, para la presentación de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, interpuesta por el docente el 03 de septiembre de 2009, hecho reiterado por el profesor González Salcedo, mediante escrito recibido 02 de octubre de 2009, a través del cual manifiesta que al no estar conforme con la decisión de no convalidar su título ha establecido dicha acción contra el acto administrativo de la Resolución de convalidación, argumentando que por lo anterior, el proceso de convalidación aun se encuentra en reclamación y no se ha cerrado.

Es así como estando agotada la vía gubernativa, se debe entender que el acto administrativo que niega la convalidación del título de Master of Science in Engineering - Civil Engineering otorgado por la Universidad de Newport - Estados Unidos, se encuentra en firme, es decir la manifestación de la voluntad de la administración, en este caso el Ministerio de Educación Nacional de no convalidar el título en mención, adquirió firmeza, entendida de conformidad con la jurisprudencia Constitucional, en los siguientes términos:

"En la forma como lo determina el Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos de los que se viene hablando, o sea los de carácter particular y concreto una vez agotada la vía gubernativa (bien porque no se interpusieron los recursos o porque éstos se decidieron), adquieren firmeza y gozan de los atributos especiales de ejecutividad, que permite su ejecución forzosa en manos de la Administración (art. 64), de presunción de legalidad, según la cual se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario y que implica que éstos deben ser obedecidos tanto por la Administración como por los particulares, en tanto no sean anulados o suspendidos en sus efectos por la jurisdicción (art. 66) y de mérito ejecutivo que permite a la Administración exigir su cumplimiento aún por la vía de la coacción (art. 68)"[9] 1 (Subrayado y negrilla fuera del texto)

Por lo tanto el proceso de convalidación del título otorgado al docente se debe entender concluido, con la decisión del Ministerio de Educación Nacional de no convalidarlo y por ende debe seguirse por parte de la Universidad el trámite correspondiente.

CONCLUSIONES

De conformidad con lo anteriormente expuesto se puede concluir lo siguiente:

- La formulación de políticas, el procedimiento, el trámite y la decisión de la convalidación de los títulos otorgados por Instituciones de Educación Superior extranjeras, es de competencia exclusiva del Ministerio de Educación Nacional.

- Es obligación de los docentes, cuando el título de posgrado se requiera, aportar dicho título formal legalmente válido en Colombia dentro de los plazos establecidos, es decir que los docentes que hayan acreditado estudios en el exterior deben convalidarlos ante las autoridades nacionales en el término de 2 años, contados a partir de su ingreso la carrera docente, un vez superado el periodo de prueba.

- Si transcurridos los 2 años establecidos por el Acuerdo 038 de 2005 del Consejo Superior Universitario, el docente no acredita el título convalidado, se debe proceder a la revocatoria del nombramiento y hacer efectivo el pagaré en blanco suscrito por el docente y respaldado por un codeudor con finca raíz en los términos establecidos por el Acuerdo 034 de 2005 del Consejo Superior Universitario.

- Si respecto del acto administrativo que niega la convalidación del título otorgado en el exterior se encuentra agotada la vía gubernativa, debe entenderse que la decisión del Ministerio de Educación Nacional de no convalidar el título se encuentra en firme, y por lo tanto goza de presunción de legalidad, debiendo ser considerada ajustada a derecho mientras no se demuestre lo contrario, lo que trae como consecuencia que debe ser respetado y acatado tanto por la Universidad como por el docente.

-De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta que el proceso de convalidación del título de Master of Science in Engineering - Civil Engineering otorgado por la Universidad de Newport - Estados Unidos al profesor González Salcedo, concluyó con la decisión del Ministerio de Educación Nacional de no convalidarlo, no es procedente la autorización de un plazo adicional y es deber de la Universidad seguir con el trámite correspondiente.

Cordialmente,

MARÍA MERCEDES MEDINA OROZCO

Jefe

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Sentencia T-322 de 1999 de la Corte Constitucional