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  Concepto 67 de 2009 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 21/12/2009  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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OFICINA JURÍDICA NACIONAL

CONCEPTO No. 67

Memorando 1531

Ciudad y fecha: Bogotá, D. C., 21 de diciembre de 2009

Para: Doctora María Inés Granados Urrea. Jefe de la Oficina Nacional de Control Interno.

Referencia: Oficio ONCI-530 del 28 de Septiembre de 2009. Solicitud de concepto jurídico acerca de las auditorías al Sistema de Gestión de Calidad.

Respetada Doctora

Con el fin de absolver sus inquietudes planteadas en el oficio de la referencia, de manera atenta le manifiesto lo siguiente:

FUENTE FORMAL

- Código Contencioso Administrativo

- Ley 87 de 1993.

- Ley 872 de 2003

- Decreto 4110 de 2004

FUENTES AUXILIARES

- Concepto del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 2004. Radicación 11001-03-06-000-2004-01606-01.

- Circular No. 06 del 2005 del Departamento Administrativo de la Función Pública.

- Sentencia del Consejo de Estado del 6 de junio de 1987.

- Sentencia C-542 del 24 de mayo de 2005.

- Sentencia del Consejo de Estado del 6 de marzo de 2009. Radicación No. 76001-23-31-000-2008-00205-01.

- Concepto de 2009 del Departamento Administrativo de la Función Pública.

DESCRIPTORES

- Auditorías al Sistema de Gestión de Calidad.

- Conceptos y Circulares emitidos por los organismos estatales.

ANTECEDENTES

Mediante oficio de la referencia, se hacen las siguientes consideraciones y se presentan las siguientes inquietudes:

"Atentamente me permito solicitar el concepto jurídico respecto del rol de la Oficina Nacional de Control Interno en relación a las Auditorías al Sistema de Gestión de Calidad, teniendo en cuenta el análisis que hace el Consejo de Estado en su concepto del 18 de noviembre de 2004 sobre el "Sistema de Gestión de Calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público en otras entidades prestadoras de servicios. Ley 872 del 2003. Reglamentación", el concepto emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP- de febrero de 2009 sobre este mismo tema y la Circula (sic) 06 de 2005 del DAFP.

Lo anterior en el marco del Sistema de Mejor Gestión UN-SIMEGE, que incluye el Sistema de Gestión de Calidad, y de la labor de control, asesoría y acompañamiento que hasta la fecha ha desempeñado la ONCI y de cuyo resultado se realiza la Evaluación al proceso de implementación y desarrollo de UN-SIMEGE, incluida la evaluación sobre la marcha al subsistema de auditorías de calidad a UN-SIMEGE. Al respecto, esta oficina entrega informes trimestrales a las directivas de la Universidad, sobre el cumplimiento de su rol como evaluador independiente de UN-SIMEGE.

En razón a que si bien el Concepto del Consejo de Estado aclara que "(...) la oficina de control interno podrá asumir las funciones relacionadas con la coordinación y verificación del sistema de gestión de calidad...", no aclara si la Oficina Nacional de Control Interno está obligada a ejecutar las auditorías del Sistema de Gestión de Calidad, tal como si está obligada a realizar las auditorías de control interno, mientras que el DAFP afirma que "La Oficina de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces, es la dependencia encargada de coordinar el (sic) procesos de auditoría internas de calidad (...)". (Cursiva y subrayado fuera del texto original).

Así mismo, el Concepto del Consejo de Estado dice que "(...) no resulta necesario que las auditorías del sistema de gestión de calidad y de control interno sean independientes, pues lo verdaderamente importante, es que cada una se enfoque en el sistema que audita (...)" y el DAFP "(...) ha conceptuado que sea la misma oficina quien adelante la auditoría, en primer lugar porque la auditoría de calidad es compatible con la (sic) control interno al verificar aspectos comunes y en segundo lugar, complementaria al incluir elementos que aquella no contempla y viceversa (...)". (Cursiva y subrayado fuera del texto original). (...)"

PROBLEMA JURÍDICO

¿La Oficina Nacional de Control Interno está obligada a ejecutar la función de realizar las auditorías del Sistema de Gestión de la Calidad, y de ser así, es pertinente que las efectúe en razón a que dicha Oficina ha participado en el desarrollo del sistema?

TESIS JURÍDICA.

La Oficina de Control Interno, no está obligado a ejecutar las auditorías del Sistema de Gestión de la Calidad, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

1. Normas que implementan el Sistema de Control Interno y el Sistema de Gestión de la Calidad en las Entidades y Organismos del Estado.

a. La ley 87 de 1993 "Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones" establece:

"Artículo 1.- Definición del control interno. Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.

El ejercicio de control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando.

Parágrafo.- El control interno se expresará a través de las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala de estructura administrativa, mediante la elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y de programas de selección, inducción y capacitación de personal.

Artículo 2.- Modificado por el art. 10, Decreto Nacional 205 de 2003. Objetivos del sistema de Control Interno. Atendiendo los principios constitucionales que debe caracterizar la administración pública, el diseño y el desarrollo del Sistema de Control Interno se orientará al logro de los siguientes objetivos fundamentales:

a. Proteger los recursos de la organización, buscando su adecuada administración ante posibles riesgos que lo afecten;

b. Garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en todas las operaciones promoviendo y facilitando la correcta ejecución de las funciones y actividades definidas para el logro de la misión institucional;

c. Velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad;

d. Garantizar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional;

e. Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros;

f. Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se presenten en la organización y que puedan afectar el logro de sus objetivos;

g. Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios mecanismos de verificación y evaluación;

h. Velar porque la entidad disponga de procesos de planeación y mecanismos adecuados para el diseño y desarrollo organizacional, de acuerdo con su naturaleza y características.

Artículo 3.- Características del Control Interno. Son características del Control Interno las siguientes:

a. El Sistema de Control Interno forma parte integrante de los sistemas contables, financieros, de planeación, de información y operacionales de la respectiva entidad;

b. Corresponde a la máxima autoridad del organismo o entidad, la responsabilidad de establecer, mantener y perfeccionar el Sistema de Control Interno, el cual debe ser adecuado a la naturaleza, estructura y misión de la organización;

c. En cada área de la organización, el funcionario encargado de dirigirla es responsable por control interno ante su jefe inmediato de acuerdo con los niveles de autoridad establecidos en cada entidad;

d. La Unidad de Control Interno o quien haga sus veces es la encargada de evaluar en forma independiente el Sistema de Control Interno de la entidad y proponer al representante legal del respectivo organismo las recomendaciones para mejorarlo;

e. Todas las transacciones de las entidades deberán registrarse en forma exacta, veraz y oportuna de forma tal que permita preparar informes operativos, administrativos y financieros. (...).

Artículo 9.- Definición de la unidad u oficina de coordinación del control interno. Es uno de los componentes del Sistema de Control Interno, de nivel gerencial o directivo, encargado de medir y evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles, asesorando a la dirección en la continuidad del proceso administrativo, la reevaluación de los planes establecidos y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos (...)". (Negrilla de la OJN)

b. La Ley 872 de 2003 "Por la cual se crea el sistema de gestión de calidad en la Rama ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios", señala:

"Artículo 1. Creación del sistema de Gestión de la Calidad. Créase el Sistema de Gestión de la calidad de las entidades del Estado, como una herramienta de gestión sistemática y transparente que permita dirigir y evaluar el desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual estará enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de tales entidades. El sistema de gestión de la calidad adoptará en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se surten al interior de ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios de sus funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente.

Artículo 2. Entidades y Agentes obligados. El sistema de gestión de la calidad se desarrollará y se pondrá en funcionamiento en forma obligatoria en los organismos y entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Nacional, y en la gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las funciones propias de la demás ramas del Poder público en el orden nacional. (...)

Parágrafo 1. La máxima autoridad de cada entidad pública tendrá la responsabilidad de desarrollar, implementar, mantener, revisar y perfeccionar el Sistema de Gestión de la Calidad que se establezca de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta. (...)" (Negrilla de la OJN)

c. El Decreto 4110 de 2004 "Por el cual se reglamenta la Ley 872 de 2003 y se adopta la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública", señala:

"3.6. Auditoría Interna. Proceso sistemático, independiente y documentado para obtener evidencias que, al evaluarse de manera objetiva, permiten determinar la extensión en que se cumplen los criterios definidos para la auditoría interna. (...)

8.2.2. Auditoría interna. La entidad debe llevar a cabo, a intervalos planificados, auditorías internas para determinar si el sistema de gestión de calidad:

a) Es conforme con las disposiciones planificadas, con los requisitos de esta norma y con los requisitos del sistema de gestión de calidad establecidos por la entidad, y

b) Se ha implementado y se mantiene de manera eficaz, eficiente y efectiva. (...)" (Negrilla de la OJN)

Por lo anterior, se puede determinar lo siguiente:

- La Ley 87 de 1993, establece que el Sistema de Control Interno tiene como propósito procurar que todas las actividades, planes y operaciones, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales, de acuerdo con los fines previstos para ella.

Para efectos de lo anterior, define que cada Entidad debe contar con una oficina o unidad de control interno, tiene como función la medición y evaluación de la eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de cada uno de los propósitos y fines del organismo.

- En concordancia con lo anterior, la Ley 872 de 2003 crea el Sistema de Gestión de la Calidad de las Entidades del Estado, que tiene como objetivo principal, implementar una herramienta de gestión para evaluar la calidad y satisfacción social de la prestación del servicio en cada uno de los órganos estatales.

- Por su parte, el Decreto 4110 de 2004, que reglamenta la Ley 872 de 2003, define que la auditoría interna debe ser llevada a cabo por la entidad, para determinar el debido cumplimiento del Sistema de Gestión de la Calidad.

2. Conceptos y Circulares emitidos por los Órganos Consultivos:

El Artículo 25 del Código Contencioso Administrativo señala:

"Consultas. El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.

Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.

Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución."

Con relación al tema de los conceptos emitidos por Entes Estatales, las Altas Cortes han emitido entre otros, los siguientes pronunciamientos:

a. Sentencia del Consejo de Estado del 6 de junio de 1987, con Ponencia del Consejero Hernán Guillermo Aldana Duque de la Sección Cuarta, en donde dispuso:

"(...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene, a partir del Decreto 01 de 1984, jurisdicción y competencia para conocer de la solicitud de nulidad de los conceptos y circulares que la administración quiere aplicar de modo general.

De modo que, supuesto de la sentencia es la existencia de materia sobre la cual la jurisdicción pueda ejercerse.

Sabido es que la jurisprudencia y la doctrina comparada distinguen circulares y conceptos obligatorios, por su contenido reglamentario, y los de alcance particular y no obligatorios, o simplemente no obligatorios.

Las primeras son susceptibles de control jurídico, dada la circunstancia de que pueden producir lesión a los administrados o de hecho la producen.

La segunda no, dado que, en principio, el objeto materia de control jurisdiccional es una decisión.

Si los pronunciamientos de la administración no contienen decisión, no existe, en principio lesión jurídica reparable por vía de la acción judicial.(...)"

b. Sentencia de la Corte Constitucional C-542 del 24 de mayo de 2005, con ponencia del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto:

"(...) El derecho de petición de consultas está consagrado en los artículos 25 a 26 del Código Contencioso Administrativo y con fundamento en él es factible acudir ante la autoridad pública para que por medio de un concepto oriente a los administradores sobre algún asunto que pueda afectarlos. Los conceptos desempeñan una función orientadora y didáctica que debe realizar la autoridad pública bajo el cumplimiento de los supuestos exigidos por la Constitución y las leyes. El contenido mismo del concepto, sin embargo, no comprometerá la responsabilidad de las entidades que lo emiten ni será tampoco de obligatorio cumplimiento. Se entiende, más bien, como una manera de mantener fluida la comunicación entre el pueblo y la administración para absolver de manera eficiente y de acuerdo con los principios de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, las dudas que puedan tener las ciudadanas y ciudadanos y el pueblo en general sobre asuntos relacionados con la administración que puedan afectarlos. Tal como quedó plasmado en el Código Contencioso Administrativo, el derecho de petición de consulta tiene entonces, una connotación de simple consejo, opinión o dictamen no formal de la administración cuyo propósito no es ser fuente de obligaciones ni resolver un punto objeto de litigio. (...)"

c. En Sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 6 de marzo de 2009, con ponencia del Consejero Filemón Jiménez Ochoa, dentro del proceso Radicado No. 76001-23-31-000-2008-00205-01, señaló lo siguiente:

"(...) Sobre el particular la Sala dirá que si bien la actividad consultiva que cumplen las autoridades públicas es un valioso instrumento en el desarrollo del derecho, sus conceptos no dejan de ser simples criterios orientadores en la medida que se producen al amparo del contenido normativo del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo y, en todo caso, no pueden considerarse como normas que, en determinado asunto, puedan tener el carácter de vinculantes. En tal virtud, considerando que en los términos de los artículos 4, 6, 121, 122 y 123 [2] de la Constitución Política, las autoridades deben cumplir sus funciones de la forma como lo establece la Constitución, la Ley y el reglamento y que las acciones contencioso administrativas de nulidad - y la electoral es una especie del género acción de nulidad - y de restablecimiento del derecho, comportan un control de legalidad sobre los actos de la administración, fuerza es concluir que un acto administrativo no puede anularse por virtud del desconocimiento de un concepto (...)"

El concepto que se emite por las entidades públicas, tiene como función la expresión de una explicación, o una orientación sobre un tema que no resulta claro para los administrados, por lo cual doctrinariamente se dividen de la siguiente manera:

a. Los conceptos obligatorios y circulares: Son aquellos que desarrollan una reglamentación, tienen un control jurídico por cuanto pueden llegar a producir efectos sobre los administrados

b. Los conceptos de carácter particular y no obligatorios, no susceptibles de control jurídico.

De acuerdo con lo anterior, se debe considerar que los conceptos que expide la Administración no tienen fuerza vinculante, pero cuando se trata de circulares o conceptos que reglamentan un determinado asunto por su materia y generalidad, son de cumplimiento obligatorio.

Por lo tanto, cualquier decisión que tome una Entidad Pública, en virtud de un acto administrativo, no puede motivarse únicamente en el seguimiento de un concepto, debido a que, como ya se dijo, su carácter no es vinculante, por lo tanto no es obligatorio, sino que queda a juicio de la dependencia correspondiente su acatamiento o desconocimiento.

3. Caso Concreto

El concepto que Usted menciona en el oficio de la referencia, es el proferido por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, el 18 de noviembre de 2004, Radicación No. 11001-03-06-000-2004-01606-01, con Ponencia de la Consejera Gloria Duque Hernández, en el que se destacan los siguientes apartes:

"La Corte Constitucional, en la Sentencia C-506/99, al señalar la importancia del control interno, lo cataloga como un instrumento gerencial, que al igual que el sistema de gestión de calidad busca mejorar el desempeño institucional en términos de calidad y eficiencia de la gestión. Dijo la Corte en esa oportunidad:

"Especial consideración merece este empleo, dada la importancia que al sistema de control interno da la Constitución de 1991, al caracterizarlo como principalísimo instrumento gerencial, instituido, junto con el control de segundo grado a cargo de las Contralorías, para asegurar el cabal cumplimiento de la misión de las distintas entidades del Estado.

En la visión del Constituyente de 1991, el eficaz y efectivo funcionamiento del control interno, también denominado de primer grado, se articula estrechamente con el que, en forma posterior y selectiva, ejercen las Contralorías en el ámbito de su competencia. De ahí que la eficacia de este último, como control de segundo grado que es, esté condicionada por el grado de eficacia con que se ejerza el control interno de primer grado al interior de las entidades del Estado por los componentes del Sistema de control interno.

Es del caso destacar que en el artículo 269 C.P., el Constituyente de 1991, fue enfático al disponer en términos categóricos, que al interior de todas las entidades públicas debe existir un control de primer grado, que es el interno.

Este control en principalmente axiológico y finalista, pues propende por asegurar que la gestión institucional de todos los órganos del Estado, se oriente hacia la realización de los fines que constituyen su objetivo y, que ésta se realice con estricta sujeción a los principios constitucionales que guían el ejercicio de la función pública". (Negrilla fuera del texto original)" (...)

3.1 Complementariedad con el sistema de gestión de calidad.

En términos generales, el sistema de control interno como herramienta gerencial, al igual que el sistema de gestión de la calidad tienden a garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en todas las funciones y actividades estatales; en consecuencia la sinergia entre estos dos sistemas es evidente, al punto que el legislador considera al segundo como complementario del primero, y establece la posibilidad jurídica para su integración, tal como lo señala el artículo 3 de la ley 872 del 2003:

"Art. 3.- Características del sistema. El sistema se desarrollará de manera integral, intrínseca, confiable, económica, técnica y particular en cada organización, y será de obligatorio cumplimiento por parte de todos los funcionarios de la respectiva entidad y así garantizar en cada una de sus actuaciones la satisfacción de las necesidades de los usuarios.

PAR. (sic) Este sistema es complementario a los sistemas de control interno y de desarrollo administrativo establecidos por la Ley 489 de 1998.

El sistema podrá integrarse al sistema de control interno en cada uno de sus componentes definidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, de acuerdo con las políticas adoptadas por el Presidente de la República". (Negrilla fuera del texto original).

En este sentido, para la Sala es perfectamente viable la integración de los sistemas de gestión de la calidad y de control interno, siempre y cuando, cada uno conserve su finalidad y cumpla con sus funciones dentro de la organización; por lo tanto, las unidades u oficinas de coordinación de control interno podrían coordinar la implementación del sistema de gestión de la calidad en cada entidad.

Independiente de la viabilidad jurídica para integrar los dos sistemas, le corresponderá a cada entidad determinar la dependencia encargada de coordinar la implementación y funcionamiento del sistema de gestión de gestión de la calidad, según las políticas generales que adopte el gobierno, y sin que esto signifique o se pueda traducir en la ampliación de la estructura, tal y como lo advirtió el legislador en el inciso final del artículo 6 de la citada ley 872:

"Artículo 6. Normalización de calidad en la gestión. (...)

En ningún caso el decreto que expida la norma técnica podrá alterar ni desarrollar temas relativos a la estructura y funciones de la administración, al régimen de prestación de servicios públicos, al estatuto general de contratación de la administración pública, ni aspectos que pertenezcan a la competencia legislativa general del Congreso. Cada entidad definirá internamente las dependencias y funcionarios que de acuerdo con sus competencias deban desarrollar al sistema de gestión de la calidad, sin que ello implique alteración de su estructura o tamaño". (Negrilla fuera del texto original).

3.2. Auditoría de control interno y auditoría de gestión de la calidad.

¿Es necesario que las auditorias sobre el sistema de gestión de la calidad y de control interno sean independientes?

Una vez establecida la complementariedad existente entre los dos sistemas, resta a la Sala hacer énfasis, en que dicha complementariedad no significa que el enfoque de las auditorias a realizar sea el mismo para los dos sistemas.

Por lo tanto, no es necesario que las auditorías sobre el sistema de gestión de calidad y de control interno sean independientes, lo importante es que la primera centre su trabajo en el análisis de los indicadores de eficiencia, de resultado y de impacto que se definan en cada entidad con miras al mejoramiento de los procesos, en términos de calidad y de eficiencia, y al cumplimiento de los factores mínimos de calidad que deben cumplir las entidades, de conformidad con la norma técnica que expida el Gobierno.

En general, considera la Sala que el sistema de auditorías hace parte del sistema de control de las entidades públicas, aunque cada uno tenga un enfoque distinto de acuerdo con los fines que persigue cada sistema auditado y, que en el caso del sistema de gestión de la calidad son los señalados en el artículo 5 de la ley 872:

"Art. 5 Funcionalidad. El sistema debe permitir:

a) Detectar y corregir oportunamente y en su totalidad las desviaciones de los procesos que puedan afectar negativamente el cumplimiento de sus requisitos y el nivel de satisfacción de los usuarios, destinatarios o beneficiarios.

b) Controlar los procesos para disminuir la duplicidad de funciones, las peticiones por incumplimiento, las quejas, reclamos, denuncias y demandas.

c) Registrar de forma ordenada y precisa las estadísticas de las desviaciones detectadas y de las acciones correctivas adoptadas;

d) Facilitar control político y ciudadano a la calidad de la gestión de las entidades, garantizando el fácil acceso a la información relativa a los resultados del sistema.

e) Ajustar los procedimientos, metodologías y requisitos exigidos por normas técnicas internacionales sobre gestión de la calidad".

Ahora bien, en cuanto a la pregunta sobre si es viable que las auditorías internas del sistema de gestión de la calidad sean realizadas por organizaciones o personal externo a la entidad, la Sala considera que la respuesta es positiva. (Subrayado y negrilla de la OJN)

El legislador en el artículo 4 de la ley 872 del 2003, al referirse a los procesos involucrados en la implementación del sistema de gestión de la calidad, prevé expresamente la posibilidad de contratar externamente cualquiera de sus fases, incluyendo la de seguimiento, análisis y medición - literal h - que no es otra cosa que la auditoría sobre los mismos. Señala el parágrafo 2 del mencionado artículo:

"Artículo 4. Requisitos para su implementación.

Parágrafo 2. - Cuando una entidad contrate externamente alguno de los procesos involucrados en el sistema de gestión de calidad, deberá asegurar la existencia de control de calidad sobre tales procesos".

Los procesos relacionados con el sistema, los describe en el mismo artículo 4 al señalar aquellos aspectos, que como mínimo deben tener en cuenta las entidades públicas para su implementación o desarrollo. Dice la norma:

"Art. 4. Requisitos para su implementación. Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley, las entidades deben como mínimo:

a) Identificar cuáles son sus usuarios, destinatarios o beneficiarios de los servicios que presta o de las funciones que cumple; los proveedores de insumos para su funcionamiento y determinar claramente su estructura interna, sus empleados y principales funciones;

b) Obtener información de los usuarios, destinatarios o beneficiarios acerca de las necesidades y expectativas relacionadas con la prestación de los servicios o cumplimiento de las funciones a cargo de la entidad, y la calidad de los mismos;

c) Identificar y priorizar aquellos procesos estratégicos y críticos de la entidad que resulten determinantes de la calidad en la función que les ha sido asignada, su secuencia e interacción, con base en criterios técnicos previamente definidos por el sistema explícitamente en cada entidad;

d) Determinar los criterios y métodos necesarios para asegurar que estos procesos sean eficaces tanto en su operación como en su control;

e) Identificar y diseñar, con la participación de los servidores públicos que intervienen en cada uno de los procesos y actividades, los puntos de control sobre los riesgos de mayor probabilidad de ocurrencia o que generen un impacto considerable en al satisfacción de las necesidades y expectativas de calidad de los usuarios o destinatarios, en las materias y funciones que le competen a cada entidad;

f) Documentar y describir de forma clara, completa y operativa, los procesos identificados en los literales anteriores, incluyendo todos los puntos de control. Solo se debe documentar aquello que contribuya a garantizar la calidad del servicio;

g) Ejecutar los procesos propios de cada entidad de acuerdo con los procedimientos documentados;

h) Realizar el seguimiento, el análisis y la medición de estos procesos;

i) Implementar las acciones necesarias para alcanzar los resultados planificados y la mejora continua de estos procesos. (...)".

Por su parte, la Circular No. 06 del 27 de junio de 2005, proferida por el Departamento Administrativo de la Función Pública, señala:

"(...) con el objeto de implementar el Sistema de Gestión de la Calidad, es preciso que las entidades tengan en cuenta las siguientes directrices:

1. La implementación de la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública, deberá estar a cargo de un funcionario de primer nivel, distinto al Jefe de Control Interno, Auditor interno o quien haga sus veces en cada una de las entidades, el cual tendrá a su cargo establecer los objetivos y procesos necesarios para lograr resultados de acuerdo a los requisitos del cliente y las políticas de la entidad. Para ello, será necesario un estudio minucioso de los productos y servicios que genera la entidad, así como de los procesos y los servidores responsables de los mismos.

2. Para la verificación y evaluación permanente del Sistema de Gestión de la Calidad, será necesario que se habiliten auditores internos dentro de la Entidad, los cuales deberán ser coordinados por la Oficina de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces.

3. La Oficina de Control interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces, asumiendo su rol de evaluador independiente, deberá realizar evaluaciones, seguimiento y monitoreo permanente al grado de avance y desarrollo en la implementación del Sistema de Gestión de la calidad, conforme al plan de acción previamente establecido por la misma (...)

Las anteriores directrices se imparten sin perjuicio de la autonomía que las entidades tienen para organizar el Sistema de Gestión de la Calidad (...)" (Negrilla de la OJN)

Por último, el concepto allegado por Usted acerca de las auditorías de control interno y calidad, del Departamento Administrativo de la Función Pública, señala:

"La Oficina de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces, es la dependencia encargada de coordinar el proceso de auditorías internas de calidad, dado que la Ley 87 de 1993 en su artículo 9 le asigna la responsabilidad de medir y evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles y determina que como mecanismo de verificación y evaluación del Control Interno se utilizarán las normas de auditoría generalmente aceptadas.

Considerando que el parágrafo del Artículo 3 de la Ley 872 de 2003, establece que el Sistema de Gestión de la Calidad es complementario al Sistema de Control Interno y podrá integrarse en cada uno de sus componentes, el DAFP, como orientador de la política sobre la implementación del Sistema de Gestión de la Calidad en las entidades públicas, ha conceptuado que sea la misma oficina quien adelanta la auditoría, en primer lugar porque la auditoría de calidad es compatible con la de control interno al verificar aspectos comunes y en segundo lugar, complementaria al incluir elementos que aquella no contempla y viceversa, lo anterior a fin de lograr una evaluación integral de control y gestión evitando reprocesos y duplicidades en el desarrollo de la operación institucional. (...)

Informes de Auditoría.

Es necesario precisar que los resultados que se obtienen de estas auditorías son diferentes; mientras que producto de la auditoría de gestión realizada por la oficina de Control Interno se obtienen recomendaciones, identificación de riesgos, acciones correctivas y preventivas, que muy seguramente harán parte de un plan de mejoramiento; de la auditoría de calidad se obtiene información relacionada con elementos de mejora que no pueden ser interpretados de la misma manera que los resultados propios de la auditoría de Control Interno. Razón por la cual el informe será presentado en dos capítulos, el primero contará con los resultados obtenidos de la auditoría de gestión y el segundo con los obtenidos en la auditoría de calidad.

Los registros, evidencias y demás documentos que se generen como resultado de las auditorías deben reposar en la oficina de Control interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces, ya que como se anotó anteriormente es responsable de la planeación y desarrollo de los procesos de auditoría. (...) "

De acuerdo con lo anterior, en la consulta planteada ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del año 2004, se puede concluir lo siguiente:

- Tanto el Sistema de Control Interno como el Sistema de Gestión de la Calidad, cuentan con sus fines y procedimientos propios, lo que no obsta para señalar que son complementarios por cuanto cada uno, desde campos diferentes, propende por el mejoramiento de las funciones de las entidades.

- El Sistema de Control Interno y el Sistema de Gestión de la Calidad, pueden integrarse y ser adelantados en cabeza de la dependencia que efectúe las funciones propias del Sistema de Control Interno de cada entidad, siempre y cuando cada uno de estos sistemas, conserve su finalidad y función.

- Cada Entidad tiene la discrecionalidad para determinar la dependencia encargada de coordinar la implementación y funcionamiento del Sistema de Gestión de la Calidad, por lo tanto, puede llegar a establecer que estas funciones sean desarrolladas por organizaciones o personal externo a ella.

Por otra parte, la Circular 06 de 2005 del Departamento Administrativo de la Función Pública, determina lo siguiente:

- Para realizar el Sistema de Gestión de la Calidad, la dependencia encargada de asumir las funciones del Sistema de Control Interno, en ejercicio de las labores de evaluador independiente debe realizar todo el programa que lo implemente, conforme al plan de acción establecido.

- Las directrices que fueron impartidas en virtud de esta Circular, pueden ser seguidas sin perjuicio de la autonomía que cada Entidad tiene para la organización del Sistema de Gestión de la Calidad, es decir, esta circular no tiene fuerza obligatoria, por cuanto deja a discrecionalidad del organismo la forma de ejecutar el Sistema de Gestión de la Calidad.

- Pese a ser una Circular, que en principio se podría concluir que tiene fuerza obligatoria por tener efectos jurídicos sobre los entes a los cuales se dirige, establece que su carácter no es vinculante, sino que su cumplimiento dependerá del arbitrio de la entidad que esté implementando el Sistema de Gestión de la Calidad.

Por último, el concepto de 2009 del Departamento Administrativo de la Función Pública, remitido por Usted, indica:

- El Departamento Administrativo de la Función Pública, ha señalado que sea la Oficina de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces dentro de la entidad correspondiente, la dependencia que adelanta las auditorías tanto en el Sistema de Control Interno como en el Sistema de Gestión de la Calidad, por considerar, al igual que el Consejo de Estado, que son sistemas complementarios y pueden integrarse en cada uno de sus componentes.

- Por lo anterior, el programa de Auditoría y los informes que se deban presentar en virtud del Sistema de Control Interno, y del Sistema de Gestión de la Calidad, deberán ser presentados por separado y estarán a cargo de la Oficina de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces dentro de la entidad correspondiente.

Por consiguiente, los conceptos emitidos por el Consejo de Estado y del Departamento Administrativo de la Función Pública, como la circular emitida por éste último organismo, no tienen carácter obligatorio, por lo que le corresponde a cada Entidad, determinar si sería aplicable que sea la Oficina de Control Interno quien adelante la auditoría en el Sistema de Gestión de la Calidad.

CONCLUSIONES

Por lo anterior, se concluye lo siguiente:

1. La Oficina de Control Interno debe adoptar todos los mecanismos de verificación y evaluación que propendan al debido cumplimiento del objeto de la entidad respectiva, por lo tanto el Sistema de Gestión de la Calidad al ser una herramienta de gestión, constituye un mecanismo más que cumple la función de evaluar la calidad de los fines de las Entidades Públicas, de acuerdo con la Ley 87 de 1993.

2. Los conceptos cumplen una función consultiva para dar mayor entendimiento de un determinado asunto, no son obligatorios salvo que sean de carácter reglamentario y expresamente así lo determine, por lo que cualquier decisión que tome una entidad pública, no puede estar basada únicamente en el obedecimiento de un concepto, sino en el análisis y discrecionalidad previo basado en el estricto cumplimiento legal que se efectúe en el caso concreto.

3. La Ley 87 de 1993 define el control interno como un sistema integrado por el esquema de organización y planes, métodos, principios, normas, procedimientos y los mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes.

4. Por su parte, la Ley 872 de 2003, señala que el Sistema de Gestión de Calidad es una herramienta de gestión para dirigir y evaluar el desempeño de los organismos del Sector Central y Descentralizado por Servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional, y deja la responsabilidad de su desarrollo e implementación a la máxima autoridad de cada entidad pública.

En consecuencia, no obstante haberlo efectuado de manera facultativa, la Universidad Nacional de Colombia no está obligada legalmente a implementar el Sistema de Gestión de Calidad.

5. El Sistema de Gestión de Calidad es complementario al Sistema de Control Interno, en consecuencia, no es obligatorio que sus funciones y sistema de Auditoría esté en cabeza de una sola dependencia, por tanto, la auditoría al sistema de gestión de calidad puede o no ser desarrollado por la Oficina de Control Interno, dejando a discreción de la máxima autoridad administrativa de la respectiva Entidad esta decisión y optar, si así lo considera pertinente, por la contratación del sistema de Auditoría, tal como lo señalan el Parágrafo 2 del Artículo 2, y el Parágrafo 2 del Artículo 4 de la Ley 872 de 2003.

Este concepto se emite de conformidad con el Artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

MARÍA MERCEDES MEDINA OROZCO

Jefe