Cargando el Contenido del Documento
Por favor espere...

  Circular 1 de 2016 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 27/07/2016  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

Ver temas del documento  
  Contenido del Documento    
CIRCULAR No

CIRCULAR No. 001 de 2016

PARA: Funcionarios, docentes y administrativos de todos los niveles de la Universidad

DE: Dirección Jurídica Nacional

ASUNTO: Lineamientos sobre requisitos para hacer efectivo el cobro de títulos ejecutivos por vía coactiva o judicial

Fecha: 27 de julio de 2016

Debido a que en distintos procesos de la gestión administrativa, financiera y misional se producen documentos en los que constan deudas monetarias a favor de la Universidad, y dada la interrelación de la gestión jurídica con estos procesos, el siguiente lineamiento tiene por objetivo precisar los requisitos generales que deben reunir esos documentos para que tengan mérito ejecutivo, es decir, que por sí mismos sean suficientes para exigir el pago de la deuda que representan a través del cobro coactivo o judicial.

Alcance

Se aclara preliminarmente que el mérito ejecutivo de los documentos está condicionado al cumplimiento de los requisitos propios de su constitución, los cuales son definidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la ley Civil, en el Estatuto Tributario, el Código de Comercio, la jurisprudencia y la doctrina, y a nivel de la normativa de la Universidad en el Reglamento Interno de Cartera, los instructivos adoptados por la Gerencia Nacional Administrativa y Financiera y los actos relativos a este tipo de gestión.

En tal sentido, corresponde a las áreas generadoras de los documentos constitutivos de deudas a favor de la Universidad (títulos valores) o de aquellos que las declaren (actos administrativos, providencias y otros documentos en general), asegurar o verificar el cumplimiento de los requisitos señalados en esas normas, para el cobro coactivo o judicial y reunir todos los soportes necesarios para la actuación jurídica orientada a la efectiva reclamación de la deuda. Por lo tanto, los siguientes lineamientos no suplen los que establezca la Gerencia Nacional, Financiera y Administrativa como líder del proceso de la gestión administrativa y financiera de la Universidad, como tampoco las directrices o instructivos que esa área imparta para efectuar los cobros preventivo y persuasivo. Por tanto, este documento no hará referencia a este tipo de cobro.

En consecuencia, este documento no es normativo sino que su carácter es informativo y de divulgación general, pues tampoco suple la asesoría que esté a cargo de las instancias jurídicas de la Universidad en sus distintos niveles, para cada caso en particular.

Objetivo

Estos lineamientos servirán a las dependencias competentes en la Universidad Nacional de Colombia para tener certeza sobre los requisitos y el momento a partir del cual un documento puede ser considerado como título ejecutivo, es decir, como documento con mérito para el cobro coactivo o jurídico.

De esta manera, los lineamientos tienden a promover el cumplimiento de los requisitos para que el mérito ejecutivo de los documentos constitutivos o declarativos de créditos a favor de la Universidad, permitan y hagan viable su cobro y prevenir que las falencias que puedan presentarse en la gestión previa al cobro coactivo o judicial los hagan incobrables.

Ámbito de aplicación

Los presentes lineamientos están dirigidos a todas las dependencias y funcionarios donde se generen deudas a favor de la Universidad y en consecuencia produzcan o gestionen la expedición de documentos constitutivos o declarativos de créditos a favor de ella.

Definición

De una lectura general de la ley, la doctrina y la jurisprudencia, se entiende que el mérito ejecutivo se atribuye a los documentos que la ley enuncia y denomina "títulos ejecutivos", que contienen una obligación a cargo de un tercero y a favor de la Universidad (que para el asunto de este lineamiento es monetaria). Esta cualidad se identifica con la suficiencia del documento (título ejecutivo) para exigir su pago por la vía del cobro coactivo o judicial y está condicionada a que el documento cumpla los requisitos de forma y contenido que la ley señala, además de los sustanciales que pueden resumirse en que la obligación debe ser clara, expresa y exigible.

Por eso cuando se habla de documentos que prestan mérito ejecutivo, generalmente de títulos ejecutivos, se está haciendo referencia a que dichos documentos bastan para iniciar una acción judicial o coactiva de cobro con la finalidad de exigir el pago del crédito a favor de la Universidad que se haya constituido o declarado en ellos.

Pero veremos qué deben contener tales documentos para cumplir con esta característica.

Según el artículo 422 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012)1 cuando se refiere al título ejecutivo (equivalente a documento que presta mérito ejecutivo), pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de un deudor que:

Consten en documentos,

Que provengan del deudor o de su causante,

Que constituyan plena prueba contra él, y

Los demás documentos que señale la Ley.

Adicionalmente, además de aquellos documentos que provengan del deudor, esta Ley señala que prestan mérito ejecutivo las obligaciones que:

-Emanen de una sentencia de condena o de otra providencia judicial, por ejemplo en aquellas en las que se fijan a favor de la Universidad,

-O de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios (en el caso que tales honorarios o costas sean reconocidos a la Universidad).

Debe aclararse que el mérito ejecutivo es una cualidad propia de los títulos ejecutivos que les otorga la Ley, y esto implica considerar que salvo que la Ley lo diga, un determinado documento tendrá mérito ejecutivo no por la voluntad de quienes lo suscriben, sino por el hecho de reunir las características indicadas en la ley y que básicamente se reducen a que recoja una obligación clara, expresa y exigible.

En el mismo sentido, en relación con las entidades estatales el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)2 estipula que prestarán mérito ejecutivo (es decir que los documentos que constituyen título ejecutivo) siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:

-Actos administrativos

-Sentencias

-Demás providencias jurisdiccionales en firme que impongan a favor de una entidad pública la obligación de pagar una suma liquida de dinero

-Los contratos o los documentos en los que consten sus garantías juntos con el acto administrativo que declara su incumplimiento o caducidad

-El acta de liquidación o cualquier acto expedido en desarrollo de la actividad contractual

-Y cualquier otro documento que provengan del deudor en el que se encuentra una obligación clara, expresa y exigible.

Por esa razón, siempre que en la gestión administrativa se realicen actos administrativos o cualquiera de estos documentos con el fin de estipular una obligación monetaria, es decir, un crédito o deuda a cargo de un tercero y a favor de la Universidad, se deberá observar que en él, independientemente de su naturaleza, la obligación debe estar expresa, clara y que al momento de exigir su pago o gestionar su cobro, sea exigible.

De igual manera estos tres requisitos de la obligación que presta mérito ejecutivo (que sea clara, expresa y exigible) deberán verificarse en los títulos valores, que corresponden a una especie de título ejecutivo, es decir, se encuentran integrados en las categorías de documentos que prestan mérito ejecutivo. Sobre éstos es preciso asegurarse de que cumplan las condiciones formales para cada uno de ellos, según las normas que los regulan.

Por esto es preciso distinguir que entre las principales clases de título ejecutivo producidos en la gestión universitaria unos son los títulos valores que emite la Universidad y otros los actos administrativos y demás documentos que son producidos por ésta en su gestión administrativa, financiera y misional y que declaran o constituyen obligaciones a favor de la Universidad. En ambos casos, no obstante, la Universidad debe velar porque reúnan las condiciones que harán idónea su materialidad y contenido para que al momento de exigir su cobro la acción coactiva o judicial asegure condiciones de éxito y efectividad, y que además aseguren que la deuda no se torne incobrable.

Detalle de los requisitos para la constitución del título ejecutivo

Lo enunciado en el punto anterior relaciona los requisitos esenciales para poder iniciar cualquier acción sobre la base de cualquier documento que tenga el mérito ejecutivo para el cobro coactivo o judicial.

Respecto al origen o fuente de los títulos ejecutivos debe tenerse en cuenta que no solamente son aquellos que suscribe y otorga el deudor directamente, sino que puede tratarse de actos administrativos u otros documentos de distinta fuente en el que las autoridades judiciales o administrativas impongan o declaren la existencia de una deuda a favor de la Universidad.

Aunque el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) coinciden en que un documento será considerado como un título ejecutivo siempre que contenga una obligación que sea clara, expresa y exigible, estas se complementan al reconocer que unos documentos provienen del deudor, es decir, son otorgados por quien tiene a cargo una deuda a favor de la Universidad, mientras otros son producidos por ésta para imponerla o declararla, que en todo caso deberán seguir las reglas alusivas a la notificación y ejecutoriedad.

En este sentido, los contenidos de las leyes enunciadas deben leerse de manera complementaria, es decir, no excluyentes entre sí, porque además hay otros documentos que también constituyen títulos ejecutivos y que no provienen del deudor, como las sentencias y demás providencias que imparten los Jueces de la República en diferentes asuntos de su competencia, en los que es factible que se obligue a un particular u otra entidad pública a pagar una suma de dinero a la Universidad.

Lo importante para reconocer aquí es que la Ley es la que define qué documentos tienen mérito ejecutivo, es decir, qué documentos pueden cobrarse y cuáles son los requisitos y presupuestos indispensables para su cobro.

En particular sobre los requisitos del título ejecutivo, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera se ha encargado de explicar en varios pronunciamientos3 su contenido y alcance, y ha establecido una división entre requisitos formales y requisitos sustanciales.

En relación con los requisitos formales del título ejecutivo el alto tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha establecido que es necesario que el título o los documentos que en su conjunto lo conforman sean auténticos y provengan del deudor, de una sentencia u otra providencia de carácter judicial o de un acto administrativo expedido por la autoridad administrativa competente. En este sentido, reitera únicamente el sentido de las leyes que hacen referencia al cobro de obligaciones que consten en documentos que puedan considerarse títulos ejecutivos.

De otra parte, los requisitos sustanciales del título ejecutivo hacen referencia a aquellos sin los cuales la Universidad no podría exigir al deudor el cumplimiento del pago estipulado en su contenido, que ya se han mencionado y que consisten principalmente en que ésta sea expresa, clara y exigible.

En términos generales, pueden recogerse los siguientes requisitos del título ejecutivo:

El título ejecutivo debe contener una obligación (en este caso monetaria) a cargo del deudor y a favor de la Universidad.

El deudor debe estar plenamente identificado, especialmente en aquellos casos en los que mediante actos administrativos se le impone la obligación y, en aquellos documentos que provengan de él, debe estar identificado a través también de su firma.

La obligación debe ser expresa, lo que se asegura cuando su redacción es manifiesta y explicita su existencia, es decir, es nítida, por lo que no da lugar a elucubraciones, suposiciones o interpretaciones diferentes.

La obligación debe ser clara, lo que se asegura con la certeza sobre la identificación del deudor y de la naturaleza de la obligación, de tal modo que permita determinarla de forma fácil. Esto implica que la obligación se entienda fácilmente y en un único sentido.

La obligación es exigible cuando su cumplimiento no está pendiente del cumplimiento de un plazo o de una condición, o cuando el plazo o la condición ya se han cumplido. No obstante, debe tenerse en cuenta que una vez se cumple el requisito de exigibilidad, existe un término temporal para iniciar la acción coactiva o judicial de cobro. Dicho límite temporal es el término de prescripción de la acción ejecutiva.

Según el artículo 2512 del Código Civil, "la prescripción es un modo de (¿) extinguir las acciones o derechos ajenos, por (¿) no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo y concurriendo los demás requisitos legales" y según el artículo 2535 "la prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones" y "se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible".

En tal sentido, desde el momento en que la obligación se hace exigible es posible para la Universidad exigir directamente su pago mediante la acción de cobro coactivo o judicialmente en ejercicio de la acción ejecutiva. En el evento de ocurrir la prescripción, la Universidad no podrá demandar o ejercer acciones para el cobro de la deuda, lo que implicaría entonces la pérdida del crédito.

Entonces, en cuanto a la oportunidad para iniciar la gestión de cobro coactivo o judicial es importante tener presente la fecha en que se hace exigible la obligación y sea que se trate de un título valor o de un título, observar el plazo para exigir el pago por cualquier vía.

-La obligación, al ser monetaria, debe ser liquidable por simple operación aritmética.

Tratándose de actos administrativos o sentencias que impongan a un tercero el deber de pago de una suma a la Universidad, cualquiera que sea el tipo de acto administrativo, su fuente o el proceso del cual resulte, además de verificar las condiciones de que la obligación sea expresa y clara, la exigibilidad en este caso se determina a partir del momento en que adquiere fuerza ejecutoria a través de su firmeza. Una vez expedido y notificado el acto administrativo o sentencia, la firmeza que da lugar a la ejecutoria (que equivaldría en nuestro caso a la exigibilidad), se presenta cuando se han agotado todos los recursos o cuando estos no procedan, y si habiéndose presentado y resuelto, se confirma total o parcialmente la obligación contra el deudor.

Soportes documentales para iniciar el cobro

Para la gestión del cobro coactivo o judicial los generadores o receptores del título ejecutivo deberán aportar al área jurídica a cargo de la gestión de la representación según el nivel de la estructura de la Universidad, los documentos que reúnan las condiciones generales y sustanciales señaladas en esta circular, sin perjuicio de la obligación, tratándose de títulos valores, de que estos reúnan los requisitos formales que la ley especialmente exija para ellos. Estos soportes deberán contener la obligación redactada de modo que la haga expresa y clara, y haberse cumplido los plazos o condiciones para que la obligación sea actualmente exigible.

Adicionalmente, para el cobro coactivo o judicial, se requiere un mínimo documental para constituir el título de manera que se facilite la gestión jurídica orientada a su cobro o a obtener un mandamiento de pago.

Para ese fin, sin perjuicio de la documentación que se requiera según los antecedentes de cada caso, para el cobro coactivo o judicial se debe contar como mínimo con lo siguiente:

-Tratándose de títulos valores, es necesario que además de reunirse los requisitos que para cada uno de ellos señale la Ley según su forma o naturaleza, se aporte el original del título valor (por ej. factura de venta4, cuenta de cobro, pagaré, etc.)5, acompañado por los documentos contractuales o administrativos que soporten la prestación o venta de un servicio o bien.

-Tratándose de facturas, es necesario que ésta tenga el sello o constancia de haber sido recibida por el obligado a pagar.

-Tratándose de actos administrativos, a la copia de éste deben acompañar las copias de los recursos que se hayan presentado, de los actos que los hayan resuelto y de las constancias de notificación para cada uno de ellos, junto con la constancia de ejecutoria, que corresponde al documento que demuestra que se encuentra en firme y que contra él no procede ningún recurso.

-Tratándose de actos contractuales que imponen una obligación monetaria a un tercero a favor de la Universidad, estos son adoptados mediante actos administrativos. En este caso, además de los requisitos previstos para los actos administrativos, se deberá acompañar de copia de la orden contractual o contrato y original de las pólizas de seguro junto con sus anexos.

-Tratándose de actos contractuales que no correspondan a actos administrativos, como el caso del acta de liquidación de mutuo acuerdo, deberá acompañarse de copia de la orden contractual o contrato y original de las pólizas de seguro junto con sus anexos. La liquidación unilateral responde a los requisitos de los actos contractuales expedidos mediante actos administrativos.

-Tratándose de sentencias, fallos, providencias de cualquier autoridad judicial o administrativa que impongan a un tercero una obligación monetaria a favor de la Universidad, se deberá aportar copia de la sentencia o providencia judicial que ordene el pago de una suma de dinero a favor de la Universidad, constancia de ejecutoría, considerando que el Código General del Proceso exige este presupuesto cuando la sentencia judicial o providencia judicial se pretenda utilizar como título ejecutivo. En este caso, se recomienda que para la constitución del título ejecutivo en relación con esos documentos se solicite ante la autoridad judicial o administrativa la copia autentica de éstos, a fin de que al momento de iniciar el procedimiento encaminado al cobro de las obligaciones no exista discusión alguna por parte del deudor frente a la autenticidad de los documentos que forman el título ejecutivo.

De esta manera, estos mínimos documentales que cumplan con lo descrito permitirán establecer que nos encontramos frente a un título que puede prestar el mérito ejecutivo indispensable para iniciar las gestiones de cobro coactivo o judicial para exigir al deudor el cumplimiento de la obligación que ha contraído con la Universidad. El incumplimiento de lo aquí descrito hará imposible el cobro del título por vía ejecutiva en instancia judicial o por vía administrativa por medio de cobro coactivo.

Para ese fin, podrán iniciarse la acción ejecutiva establecida en el artículo 423 y siguientes de la Ley 1564 de 2012 o el procedimiento administrativo de cobro coactivo en los casos que el ordenamiento jurídico permite que sea la misma institución quien pueda exigir directamente el cumplimiento de las obligaciones que tenga a su favor, según lo estipulado por el artículo 98 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 y las normas internas de la Universidad.

Cordialmente,

Nancy Stella Cruz Gallego

Directora

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Artículo 422 Ley 1564 de 2012. "Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184

2 Artículo 99 Ley 1437 de 2011. "Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:

1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.

3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.

4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.

5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor".

3 Sobre los requisitos que debe tener el título ejecutivo el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercero se ha pronunciado en las siguientes providencias: Sentencia del 4 de febrero de 2016 exp, 11001-03-15-000-2015-03434-00 C.P Raul Navarro Jaramillo, sentencia del 30 de agosto de 2007, exp. 08001-23-31-000-2003-0982-01, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; auto de 16 de septiembre de 2004, exp. 26726, C.P. María Elena Giraldo Gómez; y sentencia de 30 de mayo de 2013, exp. 18057, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas,

4 Artículo 617. Requisitos de la factura de venta.  Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: // a. Estar denominada expresamente como factura de venta. // b. Apellidos y nombre o razón y NIT del vendedor o de quien presta el servicio. // c. Apellidos y nombre o razón social y NIT del adquirente de los bienes o servicios, junto con la discriminación del IVA pagado. // d. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta. // e. Fecha de su expedición. // f. Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados. // g. Valor total de la operación. // h. El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura. // i. Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas. // Al momento de la expedición de la factura los requisitos de los literales a), b), d) y h), deberán estar previamente impresos a través de medios litográficos, tipográficos o de técnicas industriales de carácter similar. Cuando el contribuyente utilice un sistema de facturación por computador o máquinas registradoras, con la impresión efectuada por tales medios se entienden cumplidos los requisitos de impresión previa. El sistema de facturación deberá numerar en forma consecutiva las facturas y se deberán proveer los medios necesarios para su verificación y auditoría. //(¿)// Parágrafo. Para el caso de facturación por máquinas registradoras será admisible la utilización de numeración diaria o periódica, siempre y cuando corresponda a un sistema consecutivo que permita individualizar y distinguir de manera inequívoca cada operación facturada, ya sea mediante prefijos numéricos, alfabéticos o alfanuméricos o mecanismos similares.

5 Las características y contenido formal de los títulos valores deberán consultarse en el Código de Comercio (Título III ¿ artículo 619 y siguientes). Letra de cambio: artículos 671 en adelante; pagaré: artículos 709 a 711; cheque: artículo 712 y siguientes; bonos: artículo 752 en adelante; carta de porte y conocimiento de embarque: artículo 767 y siguientes; facturas cambiarias: artículo 772 y siguientes.