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  Concepto 1 de 2017 Oficina Jurídica Nacional
 
  Fecha de Expedición: 19/05/2017  
  Fecha de Entrada en Vigencia:
 
  Medio de Publicación:

 
  Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos "Régimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia
 

 

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[DJN-M-1088-2017]

Bogotá D.C., 19 de Mayo de 2017

CONCEPTO No. 1 DE 2017

Asunto: La participación docente en la actividad de extensión y la comisión regular para el ejercicio de funciones académicas

En respuesta a la solicitud de concepto jurídico sobre la forma de participación del personal docente en la actividad de extensión universitaria, cuando esta se desarrolla por fuera del sitio de trabajo de conformidad con la normativa vigente, de conformidad con el 9 del Acuerdo 70 de 2012 del Consejo Superior Universitario, esta Dirección realizó el siguiente pronunciamiento, de acuerdo con la estructura que se plantea a continuación

ESTRUCTURA DE ESTE DOCUMENTO

Para dar respuesta al problema jurídico que se plantea a continuación, se revisarán antecedentes en esta dependencia que se asocian al asunto, para analizar la extensión universitaria en el marco de la actividad académica a cargo de la Institución y de su personal docente. A continuación, se estudiará la comisión de servicios según su formulación actual para los docentes de la Institución en el Acuerdo 123 de 2013 del Consejo Superior Universitario y, en especial, en el Acuerdo 132 de 2013 del CSU, en conjunto con las normas que la consagran para el empleo público y en su relación con los viáticos; para analizar si es viable y se requiere conceder una de las comisiones establecidas en el Acuerdo 132 del 2013 del CSU para la realización en un proyecto de extensión que implica desplazamientos del docente desde su sitio de trabajo y si ésta puede generar viáticos, y de ser así, qué connotación tiene este estipendio en la regulación universitaria.

FUENTES FORMALES

- Constitución Política

- Ley 30 de 1992

- Decreto Ley 2400 de 1968

- Decreto Ley 1210 de 1993

- Decreto 1950 de 1973

- Decreto 1042 de 1978

- Decreto 80 de 1980

- Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 16 de 2005 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 33 de 2007 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 36 de 2009 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 123 de 2013 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 132 de 2013 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 153 de 2014 del Consejo Superior Universitario

- Acuerdo 27 de 2012 del Consejo Académico

- Resolución 40 de 2001 de Rectoría

- Resolución 120 de 2001 de Rectoría

- Resolución 2030 de 2002 de Rectoría

- Resolución 8 de 2011 de Rectoría

- Resolución 9 de 2011 de Rectoría

- Resolución 30 de 2011 de Rectoría

- Resolución 31 de 2011 de Rectoría

FUENTES AUXILIARES

- Instructivo 2 de 2011 de Rectoría

- Sentencia C-152 de 1999 de la Corte Constitucional

- Sentencia 5481 del 12 de febrero de 1993 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

- Sentencia 25000-23-25-000-1998-48231-01(1782-00) del 14 de agosto de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

- Sentencia 11001-03-06-000-2011-00042-00(2105) del 16 de agosto de 2012 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

- Sentencia 25000-23-25-000-2005-01183-03(1903-11) del 2 de mayo de 2013 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

- "Articulando investigación, docencia y extensión: algunas experiencias en el campo de la ciencia y la tecnología" de Roble, M.B. y otros

- "Docencia e investigación: una reflexión sobre sus especificidades y los requerimientos para su doble desempeño" de Pérez, T. y Vives, M

- "Interrelación docencia, extensión e investigación para la construcción de aprendizajes sobre análisis documental y gestión de recursos y servicios, en los estudiantes de la Licenciatura en Ciencias de la Información" de Bejarano, A. y otros.

- "Universidad Nacional de Colombia, la Institución, Información General" de la Vicerrectoría Académica de la Universidad Nacional de Colombia

DESCRIPTORES

- Extensión

- Comisión regular docente

- Servicios académicos remunerados

- Viáticos

ANTECEDENTES

Con el Concepto 20 de 2010 oficio OJN-157 del 28 de mayo de 2010, la Oficina Jurídica Nacional hizo referencia a la comisión de servicios otorgada a los docentes, como la autorización temporal para ejercer funciones inherentes a su cargo en lugares o instituciones diferentes a la Sede a la que se vinculan.

En tal oportunidad se afirmó que se pueden otorgar comisiones de servicios y, a su vez, desarrollarse un proyecto de extensión, siempre y cuando las actividades que desarrolla el docente en virtud de la comisión no se alteren por las labores de extensión que pretende ejecutar, ni se realicen dentro de su horario de trabajo; de lo contrario, si las labores de extensión se desarrollan dentro de la jornada laboral en la que se encuentra ejecutando las de la comisión, deberá desarrollarse el objeto de la comisión, únicamente. Allí se recalcó, por una parte, que el proyecto de extensión debe financiarse con los recursos que el mismo genere y, adicionalmente, que los docentes no podrían recibir viáticos por dos conceptos simultáneamente, de forma que se exhortó a verificar en cada caso si dentro del presupuesto del proyecto de extensión al docente se le han asignado recursos para estos gastos, en cuyo caso no recibirá recursos para viáticos por parte de la Universidad por la comisión de servicios.

Con el Concepto 34 de 2010 memorando 784 del 27 de julio de 2010, la Oficina Jurídica Nacional analizó si el servicio académico remunerado derivado de la participación del personal académico en la actividad de extensión universitaria, debía incluirse en la base de cotización para los pagos a seguridad social.

Allí se caracterizó el servicio académico remunerado como el estímulo económico percibido por el personal docente en los términos de la Constitución y el Decreto Ley 1210 de 1993, por su participación en una función misional de la Universidad, la extensión, a través de la cual se busca establecer una interacción entre el conocimiento de la academia y las necesidades de la sociedad, en interacción con el entorno y de forma articulada con la docencia y la investigación. Según se puntualizó, el origen del SAR es la relación legal y reglamentaria que tiene el profesor de carrera con la Universidad, no obstante no constituir factor salarial y, por tanto, no exonerar al docente del cumplimiento de la jornada académica en el respectivo semestre.

A continuación, con el Concepto 40 de 2011 memorando 871 del 5 de septiembre de 2011, la Oficina Jurídica Nacional analizó la posibilidad de otorgar comisión a docentes para realizar actividades de extensión por fuera de su sede habitual de trabajo, a la luz de lo establecido en el Acuerdo 16 de 2005 del Consejo Superior Universitario, anterior Estatuto de Personal Académico, así como los Acuerdos 22 y 24 de 2007 del CSU, anteriores reglamentos de las comisiones docentes, en conjunto con el Acuerdo 36 de 2009 del CSU que reglamenta la actividad de extensión.

En ese orden se señaló que no era viable otorgar comisión a los docentes que realizan extensión fuera de su sede habitual de trabajo, considerando que ésta no se efectúa en virtud de la ejecución propia de sus labores académicas para la Institución, dado que las actividades de extensión no son una labor propia del ejercicio docente en lectura del Estatuto Docente de la época, sino que se trata de una actividad alterna al trabajo académico propio de su cargo. Lo anterior se concluyó considerando que las comisiones reguladas en los Acuerdos 22 y 24 de 2007 del CSU tenían fines establecidos taxativamente, uno de ellos allí citado, el ejercicio de funciones académicas inherentes al cargo.

A la par, con el Concepto 47 de 2011 memorando 1427 del 22 de diciembre de 2011, se planteó que resultaba inviable jurídicamente que un docente recibiera viáticos directamente de una entidad contratante de la Institución, a partir de la naturaleza de estos como valores dinerarios que se reconocen al trabajador para cubrir los gastos de manutención, alojamiento y transporte cuando cumple una función que debe llevarse a cabo fuera del lugar habitual en que se llevan a cabo las tareas asignadas, que constituye factor salarial. Allí se estimó que si bien la Universidad Nacional de Colombia tiene dentro de sus fines realizar la extensión, dado que ésta tiene lugar por fuera de la jornada de la jornada laboral, no es posible otorgarlos, por esta misma circunstancia.

Adicionalmente, con el Concepto 1 de 2013 oficio OJN-C-001 del 31 de enero de 2013, se describió la actividad de extensión como una de las funciones de la Universidad de Colombia articulada con la investigación y formación; y, a partir de sus principios orientadores, se revisó su estructura interna según lo señalado por el Acuerdo 36 del 2009 del CSU, para clarificar responsabilidades y autoridades competentes en su desarrollo.

Así, a la luz del principio de desconcentración, según el cual en el nivel nacional y el de las sedes las tareas en materia de extensión son distintas a las elaboradas en el nivel de Facultades, Centros e Institutos, se ilustra cómo, a nivel de la Facultad, que es donde se elabora el proyecto de extensión, es el Consejo de Facultad quien tiene la competencia para aprobar la estructura académica, técnica y presupuestal de las actividades, programas, planes y proyectos de extensión, y es el Decano, por delegación de la Rectoría, quien, en materia de extensión, ordena gasto, es decir, decide sobre la oportunidad de contratar, comprometer recursos del presupuesto de la Universidad para el proyecto y organizar los desembolsos.

Así mismo, con relación a las comisiones docentes, con el Concepto 1 de 2016 oficio DJN-C-001-2016 del 26 de septiembre de 2016, esta Dirección se estudió la viabilidad de conceder en un solo acto administrativo la situación de comisión y, a la vez, autorizar y ordenar el gasto para cubrir los viáticos que conlleve el desempeño de cargos académicos administrativos, de así requerirse.

En tal oportunidad se definió la comisión de servicios desde la normativa nacional, para indicar que ésta puede concederse a empleados públicos -categoría que incluye a los docentes de la Institución- para el desarrollo de las labores propias del cargo, de manera temporal, en un lugar diferente al de su residencia. A partir de la noción de comisión como situación administrativa, que se asimila a la comisión regular establecida en el Acuerdo 132 de 2013 del Consejo Superior Universitario, y desde el concepto de viáticos en el orden nacional y universitario, se determinaron las competencias para otorgar comisión, para ordenar gasto y autorizarlo con relación a los viáticos con relación a los cargos académico administrativo, para definir que según lo que dispone el Acuerdo CSU 132 de 2013 y las normas que establecen las delegaciones de las facultad de ordenación del gasto del Rector, es posible que en un mismo acto se otorgue la situación administrativa y para ordenación y autorización del gasto por concepto de viáticos, gastos de viaje y transporte a los cargos académicos administrativos de Nivel Nacional y de Nivel de Sede.

Posteriormente, con el oficio DJN-CONS-060-2016 del 21 de noviembre de 2016, se analizó si existía obligación de pagar aportes al Sistema General de Seguridad Social por los ingresos recibidos por los docentes de la Institución por servicios académicos remunerados.

Sobre el punto que se analiza en este escrito, allí se caracterizó el servicio académico remunerado como estímulo académico causado en virtud de la participación de la actividad de extensión como función misional y sustantiva de la Universidad, y como consecuencia de la vinculación legal y reglamentaria del docente de carrera, que implica una relación de naturaleza laboral con esta Institución. Según lo establecido con el Acuerdo 123 de 2013 del CSU, que adopta el Estatuto del Personal Académico, acceder al estímulo por participación en la actividad de extensión es un derecho del docente, cuestión que no es incompatible con su exclusión como factor de salario de acuerdo con el Decreto Ley 1210 de 1993 y el Acuerdo CSU 36 de 2009 que reglamenta la extensión y, porque, de cara a los requisitos para causación del SAR, las actividades que lo originan, si bien se realizan por cuenta de la Universidad y en virtud de la relación laboral administrativa del docente con la Institución, tienen lugar por fuera de la jornada de trabajo del profesor.

Observando que los pronunciamientos reseñados contienen posiciones disímiles que requieren ser armonizadas a la luz de la normativa universitaria vigente, a continuación se desarrolla el siguiente problema jurídico.

PROBLEMA JURÍDICO

¿Según los Acuerdos 123 y 132 de 2013 del Consejo Superior Universitario es viable otorgar comisión regular al docente que debe realizar actividad de extensión por fuera de su sitio de trabajo, cuando ésta le genera un servicio académico remunerado a su favor? ¿Es viable reconocer viáticos en los términos de la Resolución 1566 de 2009 de Rectoría?

TESIS JURÍDICA

Sí, sí es viable otorgar comisión regular para el ejercicio de funciones académicas al docente que debe realizar actividad de extensión por fuera de su sitio de trabajo y cuya participación en el proyecto estructurado para este fin, causa a su favor servicios académicos remunerados.

Lo anterior, considerando que, a partir de lo establecido en el artículo 1º del Acuerdo 11 de 2005 del CSU en coherencia con el artículo 1 y el parágrafo del artículo 2 del Decreto Ley 1210 de 1993 y el literal d) del artículo 29 de la Ley 30 de 1992, la extensión universitaria es una de las tres funciones sustantivas y misionales de la Universidad Nacional de Colombia. Esta actividad, junto con la investigación y la formación componen el campo de acción de la Universidad Nacional de Colombia.

Existe una correspondencia entre las funciones que componen la misión académica de la Universidad y las funciones propias de los docentes.

En tal dirección, tanto en el Acuerdo 16 de 2005 como en el Acuerdo 123 de 2013 del Consejo Superior Universitario, en coherencia con lo dispuesto sobre la materia en el Estatuto General actual, se prevé la extensión como una función básica y propia del personal docente de carrera y en período de prueba, de innegable naturaleza académica, con precisiones con relación a su ubicación en el cumplimiento de los compromisos por la categoría y dedicación del docente.

En ese orden, tal carácter académico e inherente a la labor docente que tiene la extensión, en sus manifestaciones en planes, programas y proyectos en las modalidades previstas en el Acuerdo CSU 36 de 2009, no cambia por el hecho de que la extensión que sea remunerada no pueda incluirse en el plan de trabajo académico acordado anualmente entre el docente y la Facultad, Instituto de Investigación de Sede, Centro de Sede o Sede de Presencia Nacional a que se vincule el docente, o por el hecho de que deba ser realizada por fuera de la jornada de trabajo, lo que es únicamente un requisito para la causación del servicio académico remunerado; pues en todo caso, tal actividad se realiza a nombre y por cuenta de la Institución, bajo sus términos, autorización, evaluación, seguimiento y control, y para el docente tiene lugar en virtud de su vinculación legal y reglamentaria con la Universidad, a título de profesor de este ente universitario.

En ese sentido, al tratarse de ejercicio de función académica propia del docente y de interés para la Universidad, no obstante distinta a la estrictamente relacionada en el Plan de Trabajo Académico, de requerirse su desplazamiento de su sede habitual de trabajo para cumplir con los objetivos del proyecto de extensión al que se vincula, es posible concederle comisión regular, en coherencia con la noción de comisión de servicios en el empleo público y acorde con la previsión de la comisión regular para ejercicio de función académica establecida en el Acuerdo CSU 132 de 2013, no expresamente definida precisamente por la multiplicidad de manifestaciones que puede adoptar el quehacer académico universitario. Lo anterior, con el fin de conciliar sus obligaciones establecidas en el plan de trabajo académico acordado en la Facultad, Instituto de Investigación de Sede, Centro de Sede o Sede de Presencia Nacional, con la participación en el proyecto de extensión que implica inasistir a clases, por ejemplo; caso en el cual, de concederse remunerada, conlleva la obligación para el docente de coordinar y reprogramar tales actividades académicas en la Facultad, o de acuerdo al caso.

Según con lo previsto en el Acuerdo CSU 132 de 2013, es posible que el otorgamiento de una comisión regular dé lugar al reconocimiento de viáticos, a juicio de la autoridad facultada para otorgar la comisión y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal al efecto, pero éstos pueden tener una connotación enteramente diferente desde el punto de vista salarial dependiendo de la financiación del proyecto de extensión y de la causación de servicios académicos remunerados para el docente, de forma que no en todo caso que se reconozca un emolumento por alojamiento, alimentación y transporte o movilización a la luz del numeral 1.10 del artículo 1 de la Resolución 1566 de 2009, este podrá asimilarse al previsto en la normativa nacional y, en ese orden, es posible que se conceda esta erogación sin el carácter salarial que tendría en el empleo público, pues en la Universidad procede su otorgamiento inclusive a favor de quienes no se vinculan laboralmente a la Institución.

Entonces, en el caso que el docente pueda recibir servicios académicos remunerados por su vinculación a un proyecto de extensión y requiera desplazarse de su sitio de trabajo para cumplir con el objeto del mismo, es viable reconocer los costos del alojamiento, alimentación y transporte con el fin de dejar intacto el patrimonio del profesor, pero en ningún evento esto tendrá carácter de factor salarial, porque si el mismo servicio académico remunerado no tiene carácter remuneratorio, eso implica que lo percibido por la participación en el proyecto es en esa medida un estímulo por llevar a cabo la actividad, que es proporcional a los ingresos del proyecto, mas no a la actividad del docente, de forma que otras sumas reconocidas por esta causa tampoco pueden tener el carácter remuneratorio.

Pero los reconocimientos de estos gastos, sí proceden, porque el servicio académico remunerado no incluye los gastos de ejecución del proyecto, pues en su carácter de estímulo, es un reconocimiento económico que realiza la Universidad al docente por el hecho de participar con su actividad académica extracurricular en un proyecto de extensión ejecutado a nombre de la Institución y, en ese orden, es independiente de los recursos que se requieren para ejecutar el proyecto, que no pueden cargarse al docente. Así, de tener que realizarse desplazamientos de la sede donde cumple labores el docente, tales costos deben preverse y asumirse dentro de los costos directos del proyecto de extensión.

LA EXTENSIÓN UNIVERSITARIA EN LA ACTIVIDAD DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DE SUS DOCENTES

En este primer aparte se requiere precisar si la extensión universitaria corresponde o hace parte de a la actividad académica que integra el objeto y misión de la Universidad Nacional de Colombia y cómo esto se proyecta en la actividad académica que le corresponde realizar a los profesores vinculados a la Institución en cumplimiento de sus funciones.

En desarrollo de lo establecido por el artículo 69 de la Constitución que consagra la autonomía universitaria, la Ley 30 de 1992 que organiza el servicio público de educación superior, estableció que constituye una de las manifestaciones esenciales de esta garantía institucional, la facultad de "definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión"1. Lo anterior indica que a la luz de la Ley 30 de 1992, una de las labores inherentes a las Universidades, es la extensión universitaria, que pueden definir y organizar con plena autonomía.

En esa línea, el Decreto Ley 1210 de 1993, norma que organiza el funcionamiento de la Universidad, establece como objeto esencial de esta Institución "la educación superior y la investigación, a través del cual el Estado, conforme a la Constitución Política, promoverá el desarrollo de la Educación Superior hasta sus más altos niveles, fomentará el acceso a ella y desarrollará la investigación, la ciencia y las artes para alcanzar la excelencia". En ese orden, el parágrafo del artículo 2 del Decreto Ley 1210 de 1993 dispone que, de conformidad con su naturaleza y fines, a la Universidad Nacional de Colombia le corresponde desarrollar los programas docentes, investigativos y de extensión que establezca.

Con los anteriores lineamientos y dentro del marco de ejercicio de la autonomía universitaria, el artículo 1º del Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario, actual Estatuto General de la Universidad, establece que esta Institución "cumple, en nombre del Estado, funciones no administrativas orientadas a promover el desarrollo de la educación superior hasta sus más altos niveles, fomentar el acceso a ella y desarrollar la docencia, la investigación, las ciencias, la creación artística y la extensión, para alcanzar la excelencia".

Entonces, de conformidad con el Decreto Ley 1210 de 1993 y el actual Estatuto General, en armonía con la Ley 30 de 1992, el objeto y misión de esta Institución puede describirse como el desarrollo de la educación superior hasta sus más altos niveles en la búsqueda de la excelencia y demás fines de la Institución que establecen los artículos 2 del Decreto 1210 y 3 del Estatuto General, lo que se concreta en la realización de actividades o funciones que integran su campo de acción; estas son, la formación o docencia, investigación y extensión2. Tales funciones teniendo un objeto propio3, guardan una relación entre sí.

De acuerdo con lo entendido por la academia4, la extensión mantiene vínculos permanentes con la docencia y la investigación, pues entre ellas existe una interrelación, que explica que en la práctica las actividades misionales de la Institución no se encuentren enteramente disociadas; lo anterior tiene lugar porque el conocimiento adquirido a través de la labor investigativa sirve de apoyo a la extensión, en la medida que puede proporcionar al proyecto o actividad -de extensión-, la sustentación teórica o empírica obtenida a través de un proceso riguroso y sistemático; así mismo, porque el reconocimiento obtenido por los resultados de la investigación propicia la concurrencia de la empresa a la Universidad en la búsqueda de solución a problemas concretos, respuesta que se provee al público a través de la extensión; además, porque el resultado de la investigación contribuye a la actualización del conocimiento disciplinar que se comunica mediante la formación, entre otro tipo de relaciones que pueden darse entre estas actividades.

Con relación a la extensión, cabe resaltar que las primeras bases jurídicas que permitieron su consolidación en el orden nacional como una actividad básica del quehacer universitario se ubican en el Decreto 80 de 1980, disposición que definía los principios y las normas que regulaban la educación post secundaria o superior en el país5, así como en la reforma educativa de 1986, antecedente de la Ley 30 de 1992, actual regulación del servicio público de educación superior6.

De acuerdo con la definición de la actividad de extensión planteada por la Vicerrectoría Académica en el 2002, se afirma que esta actividad permite a la Universidad interactuar con la sociedad a través del aporte de soluciones a los problemas estratégicos del país, contribuyendo a su desarrollo científico y creando tejido social. Así pues, la extensión cumple con el papel de dar respuesta a los problemas de la sociedad colombiana desde una perspectiva académica transdisciplinaria e integral que abre paso a la presencia de la Institución en la realidad nacional y en la comunidad colombiana, de cara a lograr un vínculo significativo entre la academia, el Estado, la empresa, las organizaciones civiles y los movimientos sociales7.

En esta orientación se ha entendido que la extensión cumple una función social de traducción de objetivos de la academia al exterior y viceversa8; en este sentido, juega un papel integrador, de transferencia de conocimientos de la Universidad con la sociedad9, que reorienta y recrea las actividades de docencia e investigación, mediante la interacción que ésta genera con el entorno en el que se ubica la Universidad. En concreto, la extensión actúa como un motor en la generación de instancias de investigación "en, para y desde el contexto" 10.

En el marco del Decreto Ley 1210 de 1993 y la Ley 30 de 199211, fue expedido el Acuerdo 36 de 2009 del Consejo Superior Universitario, que reglamenta la actividad de extensión de la Universidad en la actualidad y la ratifica como una función misional y sustantiva de la Institución, que plantea una relación del ente universitario con su entorno, en la medida que establece una interacción privilegiada y recíproca entre el conocimiento sistemático de la academia y los saberes y necesidades de la sociedad, apuntando al intercambio, aplicación e integración del conocimiento, de manera dinámica y coordinada, con miras a mejorar el bienestar de la comunidad y, al tiempo, aumentar la productividad y competitividad de la empresa nacional.

En la línea expuesta, el Acuerdo CSU 36 de 2009 hace explícita la vinculación que tiene la extensión con las otras actividades misionales de la Universidad, al disponer que esta actividad debe promover la articulación entre docencia, investigación y extensión así como la integración de las distintas áreas del conocimiento y el intercambio recíproco de conocimientos entre la Universidad y la sociedad, de tal forma que enfáticamente dispone que todo programa y proyecto de extensión debe generar productos académicos12.

Advirtiendo la connotación eminentemente académica que tiene la extensión, como una de las actividades básicas o funciones sustantivas que componen la misión universitaria junto con la investigación y la formación, a continuación se revisará si ésta puede entenderse o no como parte de las funciones que deben cumplir los docentes a partir de su vinculación de la Universidad, o si por el contrario, no puede entenderse que su desarrollo hace parte de sus deberes para con la Institución.

En ese orden, el artículo 6º del Acuerdo 11 de 2005 del CSU, Estatuto General, reformado por el artículo 1º del Acuerdo 59 de 2006 del CSU, da la pauta general para definir la función que cumple el personal académico, al disponer que si éste se vincula a la carrera docente de la Universidad Nacional de Colombia, su primer deber es desarrollar actividades de docencia13, salvo que se trate de profesores que desempeñen cargos académico administrativos o que se vinculen a Sedes de Presencia Nacional que no cuenten con oferta de programas curriculares.

No obstante, de cara a la misión de la Universidad según se analizó, compuesta de tres actividades básicas -investigación, formación y extensión-, si bien la docencia es la labor que ineludiblemente todo profesor de carrera en la Institución debe ejercer de conformidad con el artículo 6º del Estatuto General, según su dedicación14 y salvo excepciones, no puede entenderse como la única, porque como esta misma norma lo señala, los profesores de carrera, en adición a la actividad que deban cumplir en la Unidad Académica Básica de la Facultad, o Instituto de Investigación o Centro de Sede al que se vinculen de conformidad con el objeto definido para estas unidades en los artículos 44, 46 y 49 del Acuerdo CSU 11 de 2005, "pueden vincularse para el desarrollo de proyectos específicos de investigación o extensión a otra Unidad Académica Básica, Centro, Instituto o Sede de Presencia Nacional".

En ese sentido, lo sostenido se hace más evidente en el concepto de Departamento que adopta el Estatuto General al describir las unidades académicas básicas de la Facultad, que así se expresa:

"El Departamento es la comunidad natural de los docentes donde conciben y programan las actividades propias de la profesión académica, como la docencia, la investigación y la extensión. Podrá tener secciones a cargo de un coordinador, que deben corresponder a campos de especialización dentro de la disciplina. El Consejo Académico propondrá al Consejo Superior Universitario los criterios que regulen la creación, modificación o supresión de las secciones dentro de los Departamentos." 15 (Negrilla y subrayado fuera de texto)

Entonces, en coherencia con la misión académica de la Universidad el actual Estatuto General es claro en señalar que, en igualdad de términos, la extensión, la docencia y la investigación son actividades propias, inherentes, a la profesión docente en la Institución; no obstante que de forma ineludible todo docente de carrera deba realizar actividades de formación -con las excepciones establecidas en el artículo 6 del Estatuto-, es decir, preparar e impartir clases, evaluar y atender estudiantes, preparar material didáctico, dirigir y ser jurado de tesis de postgrado, entre otras; salvo expresas excepciones.

En esa línea, se observa que en los Conceptos 40 y 47 de 2011 de la Oficina Jurídica Nacional, se entendió que el desarrollo de actividades de extensión por fuera de la jornada laboral del docente -que es requisito para la causación del estímulo económico que puede generar la participación en esta actividad, es decir, el servicio académico remunerado-, era una cuestión definitiva de la naturaleza misma de la extensión realizada por el docente cuando esta no es remunerada, considerando, a partir de lo anterior, que ésta no hace parte de la actividad académica que le corresponde cumplir a un profesor de la Institución en ejecución de sus funciones, por lo anterior, a continuación se revisará si esta tesis de cara a lo que establecía el anterior Estatuto del Personal Académico sobre la función, derechos y deberes de los profesores, y en el actual, con el fin de realizar algunas observaciones.

En ese orden, el artículo 3º del Acuerdo CSU 16 de 2005, derogado por el Acuerdo CSU 123 de 2013 al disponer que el personal académico de la Universidad de carrera o no perteneciente a la carrera profesoral universitaria se vinculaba para ejercer actividades de docencia, de investigación, extensión, interpretación artística y gestión académica y se reiteraba en la definición del régimen especial de carrera que adoptaba el artículo 5º del anterior Estatuto, al señalar que éste se vinculaba para el desarrollo de programas docentes, investigativos y de extensión de la Institución. En concreto, al señalar las funciones del personal docente, el parágrafo 1 del artículo 6 del Acuerdo 16 de 2005 del CSU indicaba que éstas se relacionaban con la docencia, la investigación y la extensión, dependiendo de la dedicación exclusiva o de cátedra del docente.

Según las normas analizadas, bajo el anterior Estatuto Docente, las actividades y programas de docencia, de investigación y extensión eran consideradas como ejercicio de las funciones propias de los docentes de la Institución, cuyo desempeño era posible dependiendo de la dedicación del docente.

El Acuerdo CSU 123 de 2013, actual Estatuto del Personal Académico, se ubica en una dirección similar, pues desde el preámbulo se dispone que corresponde al personal docente de la Institución desarrollar sus actividades de investigación, formación, extensión, representación y administración académica dentro de los más altos estándares de calidad, de acuerdo con el principio de excelencia académica. Con lo anterior, la ubicación de la extensión como una responsabilidad inherente a los profesores de esta Universidad se enuncia dentro de las funciones de este personal, que se ejercerán de acuerdo con la reglamentación aplicable a cada actividad de las allí enunciadas y en el marco de mismo Estatuto Docente y del Estatuto General.

En coherencia con lo que dispone el artículo 6 del Acuerdo CSU 11 de 2005, el artículo 11 del actual Estatuto Docente señala expresamente que la actividad de extensión hace parte de las funciones propias que corresponde cumplir a los docentes de carrera y en período de prueba16, para lo cual enunciativamente hace referencia a formas en que la extensión puede tener lugar, como es el caso de la participación en proyectos o la organización de eventos o la extensión solidaria, entre otros de los allí enunciados, lo que debe ser leído en conjunto con las modalidades de extensión que prevé el artículo 5 del Acuerdo CSU 36 de 2009.

Lo anterior guarda coherencia con una de las líneas generales de política que debe impulsar el desarrollo de la extensión según el artículo 4 del Acuerdo 36 de 2009 del Consejo Superior Universitario, de acuerdo con la cual en los planes, programas y proyectos que concreten esta función académica debe garantizarse la vinculación de profesores, o estudiantes o egresados o pensionados.

En ese sentido, el docente debe establecer de común acuerdo con el Decano de Facultad y el Director de Unidad Académica Básica o el Director de la Sede de Presencia Nacional o del Instituto de Investigación o Instituto de Sede al que se adscribe, las actividades que realizará17 según lo enlistado en el artículo 11 del Estatuto Docente, en cumplimiento de su dedicación, de acuerdo con su categoría, según las necesidades institucionales y conforme a la reglamentación de la misma actividad. La planificación de lo anterior se registra anualmente en el instrumento denominado Programa de Trabajo Académico, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 del Estatuto Docente y en los términos reglamentados por el Acuerdo 27 del 2012 del Consejo Académico, cuyo cumplimiento es deber específico del docente de acuerdo con el artículo 31 del Estatuto Docente; lo que implica correlativamente, la verificación de su acatamiento por parte de la unidad académica básica de la Facultad, Instituto o Centro de Sede o Sede de Presencia Nacional a la que pertenezca el docente.

Eso quiere decir que las obligaciones del docente conforme su dedicación y categoría y que retribuyen su remuneración mensual, corresponden al cumplimiento de lo establecido en el Plan de Trabajo Académico.

Ahora, lo anterior no significa que la actividad de extensión que tenga lugar por fuera de la jornada de trabajo del docente -por su carácter remunerado y no constitutivo de salario-, no implique el ejercicio de funciones propias del profesor. De hecho, es posible que un empleado público desarrolle actividades diferentes a las expresamente previstas para su cargo, pero que en todo caso constituyan función pública, por ejemplo, por circunstancias jurídicas -situaciones administrativas- que conllevan precisamente separación temporal de las responsabilidades directas del cargo para cumplir con otras propias del servicio público de interés para la entidad, según se le asignen; esto sucede, por ejemplo, con la comisión de servicios o el encargo18.

Con independencia de si la extensión es financiada o no por la Institución, ésta siempre se realiza a nombre y representación de la Universidad como desarrollo de una función sustantiva de la misma y dentro de los lineamientos fijados por las normas universitarias, resaltando que la vinculación del docente al proyecto de extensión es expresamente autorizada por una autoridad universitaria como parte de la estructuración del mismo19 y es realizada ostentando su calidad de profesor de la Institución, pues esto último hace parte de sus deberes como docente de este ente universitario20.

De lo anterior se concluye que tanto el Acuerdo 16 de 2005 como el Acuerdo 123 de 2013 ambos del Consejo Superior Universitario, prevén la extensión como una función básica y propia del personal docente de carrera y en período de prueba, con las precisiones a que haya lugar con relación al cumplimiento de los compromisos por la categoría y dedicación del docente; lo que concuerda con la innegable naturaleza académica que tiene la extensión de acuerdo con las funciones sustantivas parte la misión universitaria según lo establece el actual Estatuto General, en coherencia con el Decreto Ley 1210 de 1993 y la Ley 30 de 1992.

Según lo revisado, en el Acuerdo 16 de 2005 del CSU, Estatuto del Personal Académico anterior, así como en el vigente, la extensión está consagrada como una función propia de los docentes que pueden realizar en virtud de su vinculación con la Institución, en los términos que lo permita el mismo Estatuto, el Estatuto General y la normativa aplicable a la actividad contenida en el Acuerdo CSU 36 de 2009 y disposiciones reglamentarias, no obstante, ello tiene diferentes efectos en la remuneración que recibe el docente por corresponder o no a las obligaciones asociadas a su dedicación de acuerdo con lo consignado en el Plan de Trabajo Académico, por lo que es necesario revisar si los requisitos para el desarrollo de un proyecto de extensión y para la eventual causación de un servicio académico remunerado a favor de que se vincule al proyecto inciden en la anterior afirmación.

LOS REQUISITOS DEL PROYECTO DE EXTENSIÓN Y DEL SERVICIO ACADÉMICO REMUNERADO

En los términos del Acuerdo 36 de 2009 del Consejo Superior Universitario, como expresión de la autonomía e independencia académicas de la Universidad, la extensión comporta la estructuración y ejecución de actividades, proyectos, programas y planes, que se apoyan en los procesos académicos propios de la naturaleza y fines de la Universidad, como se revisó, de forma articulada con la investigación y la docencia. Se encuentra previsto que lo anterior tenga lugar cumpliendo con el trámite y requisitos establecidos en los artículos 21 a 23 del Acuerdo CSU 36 de 2009 y en el marco de los principios y líneas de política de la extensión que se formulan en esta reglamentación.

En ese orden, el artículo 3º del Acuerdo CSU 36 de 2009 señala que la responsabilidad de la gestión técnica, académica y financiera de la extensión se le abroga a las Facultades y, en ellas, a las unidades académicas básicas, en plano de igualdad con los Centros e Institutos de Sede.

En ese sentido, el Acuerdo CSU 36 de 2009 dispone los requisitos para la realización de un proyecto de extensión, que pueden sintetizarse de la siguiente forma:

- Todo proyecto de extensión debe ser planteado al interior de una unidad académica básica de una Facultad o Centro o Instituto de Sede en lo académico, técnico y presupuestal, y debe estar a cargo de un Director, designado por el Consejo de Facultad o su equivalente.

- El proyecto de extensión debe contar con un presupuesto que contemple los costos directos, es decir, aquellos atribuibles de forma directa al mismo; indirectos, que se relacionan al mismo pero no son atribuibles directamente por lo que deben asignarse proporcionalmente a los niveles Nacional, Sede y Facultad de la Institución; y, las transferencias, que corresponden a un porcentaje del valor total del proyecto, que se destina a la Universidad como contraprestación del servicio que ésta presta y que se reinvierte en sus actividades misionales21.

- La extensión debe financiarse con los recursos que genera su mismo desarrollo22.

En relación con el problema jurídico planteado, este punto debe analizarse en el contexto de las modalidades de extensión establecidas en el artículo 5 del Acuerdo CSU 36 de 2009, dado que, en coherencia con lo que prevé el artículo 16 del Acuerdo 36, habitualmente los costos del proyecto deben encontrarse enteramente a cargo del tercero que demanda la actividad académica de la Institución, en los términos del proyecto y del acuerdo de voluntades suscrito para su desarrollo, como es el caso de los servicios académicos descritos en el literal b) del artículo 5 del Acuerdo 36. Por otra parte, también es posible que un proyecto pueda contar con financiación total o parcial con cargo a la Institución, como en el caso de la extensión solidaria, de acuerdo con lo reglamentado en materia financiera para los proyectos de este tipo en la Resolución 9 de 2011 de Rectoría. No obstante, dado que en cualquier proyecto de extensión que se formule, tales costos deben preverse cumpliendo lo establecido en el artículo 17 del Acuerdo CSU 36 de 2009 enunciado en el anterior punto; según el tipo de actividad a desarrollar, será posible o no, que la Universidad realice un aporte económico al proyecto, en dinero o en especie, de forma que asuma un costo directo o indirecto del mismo, como podría ser, por ejemplo, la participación de sus docentes y, eventualmente, las erogaciones asociadas a los desplazamientos que requieran realizar de acuerdo al objeto del proyecto.

Igualmente cabe señalar que, en todo caso, una vez los fondos aportados por terceros para el desarrollo de un proyecto de extensión en virtud de un contrato o convenio, son entregados a la Institución, estos entran a hacer parte del patrimonio de la Universidad, de acuerdo con lo dispuesto en el Acuerdo 153 de 2014 del CSU -que adopta el régimen financiero de la Universidad Nacional de Colombia- y 18 del Acuerdo CSU 36 de 2009, que establece cómo se distribuyen los recursos entre fondos especiales creados para la gestión de la investigación y extensión.

Lo anterior porque de acuerdo con el artículo 4 de esta norma, los recursos que integran la estructura financiera de la Universidad se clasifican, según su propósito, en aquellos dirigidos a solventar la actividad misional de la Institución y, por otra parte, los destinados a cubrir actividades no misionales, que a la Universidad le corresponde realizar por mandato legal -como es el caso de las prestadas a través del Fondo Pensional y Unisalud-. Así, los recursos que atienden las actividades misionales se administran a través de la Unidad de Gestión General y los que se aplican a las segundas, por medio de las Unidades Especiales, de manera que los únicos recursos excluidos de la estimación y asignación que se realiza a través del presupuesto de la Universidad son aquellos provenientes del Sistema General de Regalías.

A su vez, en la Unidad de Gestión General, a la par de los niveles centrales -Nacional, de Sede y de Facultad- para atender con recursos del Presupuesto Nacional y propios de la Institución23 los gastos de funcionamiento, inversión y servicio a la deuda; también se encuentran los fondos especiales24 , que son, en esa medida, sistemas especiales de administración de recursos generados a partir de las actividades de investigación, docencia y extensión, que atienden al propósito general de fortalecer tales funciones.

Según lo expuesto, si bien los fondos especiales pueden recibir recursos del presupuesto de la Universidad -además de aquellos resultado de las actividades misionales-, funcionan como cuentas contables separadas que atienden a una destinación específica o destinación regulada, que aplica cada ingreso a determinados fines -en el primer caso, esto es, en los recursos de destinación específica, que deben apropiarse directa y exclusivamente a los gastos relacionados directamente con la misma, se ubican los recibidos para la ejecución de convenios o contratos para proyectos de extensión25- y cuya apropiación corresponde a quienes tienen facultades de ordenación de gasto, de acuerdo con las delegaciones otorgadas por el Rector.

De acuerdo con lo anterior, los recursos que son entregados a la Institución para llevar a cabo un proyecto de extensión se estiman para efectos de la ejecución, como propios de la Institución -con independencia de los deberes que existan con el contratante sobre la ejecución de estos recursos en virtud del acuerdo-, de ahí, que se disponen para la ejecución por quien tiene facultades de disposición del gasto.

- En coherencia con lo que disponen los artículos 3 y 22 del Acuerdo 36 de 2009 del CSU, el Consejo de Facultad, de Instituto o Centro o quien haga sus veces, es la instancia encargada26 de aprobar la estructuración académica, técnica y presupuestal de los proyectos, programas, planes y actividades de extensión verificando que prevea mecanismos de control de riesgos. Una vez el proyecto es aprobado, debe hacerse público a través de un acto administrativo que contenga como mínimo su estructuración presupuestal, y que, en ese orden, debe expedirse de conformidad con las delegaciones contenidas en el Manual de Convenios y Contratos.

Una vez iniciada su etapa de ejecución, el Consejo de Facultad debe realizar el seguimiento, evaluación y control del proyecto, de acuerdo con los mecanismos que establezca para ese fin.

- Todo proyecto de extensión debe arrojar como mínimo un producto académico27.

- Todo proyecto de extensión debe liquidarse, con posterioridad a la verificación del cumplimiento de su objeto por parte del contratante, de acuerdo al caso.

- Todo proyecto de extensión se realiza a nombre y representación de la Universidad, por lo que debe cumplir con todas las exigencias fijadas en la reglamentación interna aplicable a la actividad de extensión.

- Según el artículo 3 y el literal f) del artículo 22 del Acuerdo CSU 36 de 2009, los proyectos y planes de extensión deben vincular como integrantes a miembros de la comunidad académica, entre ellos, a los docentes.

Si el docente que se vincula al proyecto pertenece a la carrera docente, puede generarse en virtud de tal participación un servicio académico remunerado a su favor, en caso que la actividad de extensión genere recursos, punto que se analizará en más detalle en seguida.

A partir de la interpretación del artículo 71 constitucional28, el Decreto Ley 1210 de 199329 y del Acuerdo CSU 36 de 200930, el servicio académico remunerado, conocido como SAR, puede ser definido como un estímulo económico que puede percibir el profesor vinculado a la carrera docente en la Universidad Nacional de Colombia por su vinculación a un proyecto de extensión de acuerdo con los recursos que genere la actividad académica, que no constituye factor de salario, no obstante ser una consecuencia directa de la pertenencia del docente a la carrera en la Universidad y en virtud de su relación legal y reglamentaria con la Institución que implica la existencia de subordinación y, por tanto, que tiene naturaleza laboral -reiterando, no obstante su carácter no constitutivo de salario31-.

Las actividades que causan un SAR son realizadas por el docente en su calidad de profesor de la Institución y por cuenta de la Universidad, en ejercicio de una de sus funciones establecidas en el artículo 11 del Acuerdo CSU 123 de 2013 parte de la misión académica de la Institución, no obstante tener lugar por fuera de la jornada de trabajo del profesor.

En cumplimiento del Decreto Ley 1210 de 1993 que señala que la Universidad debe reglamentar la forma de su otorgamiento de estímulos para el personal académico que tenga derecho a devengarlos, se han establecido unos requisitos y un procedimiento para ello. Así, el artículo 22 del Acuerdo CSU 36 de 2009 dispone los requisitos que debe cumplir el personal académico que puede ser beneficiario de los estímulos económicos que se derivan de la actividad de extensión para su causación, que se resumen como sigue:

- Ser docente vinculado a la carrera profesoral de la Institución. Si bien la extensión es una función universitaria que vincula tanto a profesores, como a estudiantes de pregrado y posgrado, egresados, jubilados32, e inclusive contratistas vinculados de acuerdo a la necesidad de proyectos específicos, sólo los académicos vinculados al sistema de carrera docente de la Universidad Nacional de Colombia pueden recibir estímulos económicos -servicios académicos remunerados- por actividad de extensión.

- Cumplir con las actividades que se le asignen en el proyecto. Para hacerse beneficiario del estímulo económico o servicio académico remunerado, el docente de carrera "debe participar en el proyecto de extensión" de forma efectiva, lo que significa que debe realizar actividades para ser beneficiario del mismo, que deben ajustarse a los mecanismos de evaluación, control y seguimiento a las actividades de extensión que definan los Consejos de Facultad según lo arriba enunciado y, como mínimo, a los términos de ejecución del proyecto al que se vinculan.

- Acatamiento de los límites de causación del SAR. Siguiendo lo dispuesto por el parágrafo del artículo 31 del Decreto Ley 1210, el estímulo económico a percibir se calcula de forma proporcional a los valores estimados para la celebración de los contratos, órdenes o convenios en los que se instrumenta el proyecto de extensión que da lugar a la participación del docente, lo cual, en todo caso, no puede exceder los veinte (20) salarios mínimos legales vigentes (SMLMV) y, a lo largo de un año, no puede ser mayor a un promedio mensual de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV).

- Realizar la actividad de extensión por fuera de la jornada de trabajo. Ya que el servicio académico remunerado no tiene naturaleza salarial, en ningún caso y, por tanto, no tiene un carácter remuneratorio de la actividad del docente, la actividad de extensión que lo genere debe realizarse por fuera de la jornada de trabajo del profesor. En ese sentido, con el fin de garantizar que la participación en el proyecto no interfiera con el desarrollo de las responsabilidades adquiridas en el plan de trabajo académico, la aplicación a proyectos de extensión por parte de los profesores de carrera no puede exceder el tiempo semanal -dedicación- que allí se establece33, ni exonera del cumplimiento de la jornada académica que le corresponda al profesor. Como consecuencia, la actividad de extensión que se realice como parte de la jornada de trabajo del académico de carrera, no puede dar lugar a la causación de servicios académicos remunerados.

De lo revisado se colige que existen requisitos para que un docente pueda recibir un estímulo económico como lo es el servicio académico remunerado; uno de ellos, desarrollar las actividades asignadas en el proyecto de extensión por fuera de su jornada de trabajo, precisamente por el carácter no remuneratorio de la actividad del profesor que tiene el estímulo. En ese orden, también existen requisitos de viabilidad jurídica y financiera para el desarrollo de proyectos de extensión

No obstante, los requisitos para la causación del SAR no determinan la naturaleza de la actividad de extensión, que según se analizó es académica y se realiza a nombre de la Universidad, en los términos que la plantean las normas nacionales y universitarias, tanto así que todo proyecto debe generar un producto académico para la Institución y, en igual medida, la estructuración de un proyecto de extensión debe darse cumplimiento a la definición, objeto y principios de la extensión establecidos por el Acuerdo CSU 36 de 2009, que fijan el contenido mínimo académico al que debe atender esta actividad cuando es llevada a cabo en representación de la Universidad.

Lo anterior tiene incidencia para el punto que se revisa, porque como se estableció, existe una correlación entre la misión de la Institución establecida el Decreto Ley 1210 y en el Acuerdo 11 de 2005 del CSU, Estatuto General y las funciones de los docentes de la Universidad Nacional de Colombia en los términos del artículo 6 del Estatuto General y 11 del Acuerdo CSU 123 de 2013.

En consecuencia, el cumplimiento de los requisitos para reconocer un servicio académico remunerado a un docente por su vinculación a un proyecto de extensión, como es su ejecución a continuación de los compromisos propios de su jornada de trabajo, y el requisito de viabilidad financiera del proyecto, esto es, contar con recursos propios suficientes para su desarrollo, son condiciones para la ejecución de la extensión, que no le restan en ninguna medida la naturaleza académica a la actividad, ni a la participación del docente que reciba un SAR, más cuando está llevando a cabo una de las funciones expresamente previstas en el actual Estatuto Docente de acuerdo con lo estudiado en el anterior aparte.

Con lo revisado, a continuación se analizará el objeto de la comisión que puede otorgarse al personal académico según los Acuerdos 123 y 132 de 2013 del CSU en el contexto de participación de un docente en un proyecto de extensión que conlleva su desplazamiento de su sitio de trabajo.

LA COMISIÓN REGULAR PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES ACADÉMICAS Y EL RECONOCIMIENTO DE GASTOS PARA SU EJECUCIÓN

Los docentes y administrativos de la Universidad Nacional de Colombia son empleados públicos de régimen especial34, calidad que conlleva que las reglas del empleo público sean válidas en el régimen jurídico que les aplica y en lo que sea compatible con éste, por lo que el análisis que se realiza a continuación revisa de forma conjunta lo dispuesto en el Estatuto del Personal Académico con lo que establecen las normas nacionales.

En contexto de lo que disponen las normas universitarias, debe precisarse que las situaciones administrativas son las circunstancias jurídicas en que pueden encontrarse quienes se vinculan a la Administración Pública a lo largo de su relación laboral legal y reglamentaria con el Estado y de las que se derivan consecuencias de orden económico y en la prestación del servicio a su cargo. Estas se encuentran enlistadas en el artículo 18 del Decreto Ley 2400 de 1968 que regula la administración del personal civil del Estado35, como aquellos eventos en los que los empleados administrativos estén "en uso de licencia o permiso, en comisión, ejerciendo las funciones de un empleo por encargo, prestando servicio militar obligatorio o en servicio activo".

A partir de lo establecido en el parágrafo del artículo 22 de Decreto Ley 2400 de 1968 y en los 75 y 77 del Decreto 1950 de 1973 reglamentario del Decreto 2400, la comisión es la situación administrativa en la que se encuentra un empleado público que es autorizado por autoridad competente para ejercer de forma temporal las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo, o para atender de forma transitoria actividades oficiales diferentes a las inherentes del cargo de que se es titular36.

A partir de lo anterior, la comisión está concebida para varios propósitos o tareas específicas de interés directo de la Administración, como es el caso del desarrollo de estudios; para asistir a reuniones, conferencias, seminarios, para realizar visitas de observación, para ejercer funciones en un empleo de libre nombramiento y remoción, así como para cumplir labores específicas del cargo de acuerdo con las instrucciones del superior37.

Esto es desarrollado por el artículo 76 del Decreto 1950 de 1973 que define la comisión de servicios como aquella que puede conferirse para los siguientes propósitos:

- Para el ejercicio de funciones propias del empleo en un lugar diferente al de la sede donde se ejerce el cargo.

- Para cumplir misiones especiales según lo señalado por el superior.

- Para asistir a reuniones, conferencias o seminarios o realizar visitas de observación de interés de la entidad o, bien asociadas al ramo en el que se prestan los servicios.

Cabe resaltar que el artículo 79 del Decreto 1950 de 1973 estableció que la comisión de servicios "hace parte de los deberes de todo empleado". Así mismo el artículo 79 también que dispone que la comisión de servicios "puede dar lugar al pago de viáticos y gastos de transporte conforme a las disposiciones legales sobre la materia y las instrucciones de gobierno".

Según lo anterior, el deber del empleado de cumplir con la comisión de servicios que se le confiera puede aparejar el derecho al reconocimiento de viáticos y gastos de representación, en los términos que reglamenta por el Decreto 1042 de 1978, que adopta disposiciones sobre nomenclatura, clasificación y escalas de remuneración aplicables al empleo público.

De acuerdo con la regulación general aplicable a la función pública, entre la comisión de servicios y los viáticos existe una dependencia, en los términos el artículo 79 del Decreto 1950 de 1973, correspondiente al hecho de que esta situación administrativa da lugar al pago de viáticos y, por su parte, los viáticos solo se causan en el marco de una comisión de servicio. Según lo anterior, la comisión de servicios es reconocida por la jurisprudencia como la única situación administrativa con la virtualidad de generarlos38, por un término determinado.

A partir de lo definido por el Consejo de Estado, los viáticos son un reconocimiento económico que se otorga con la finalidad de cubrir los gastos en que pueda incurrir un servidor público por concepto de manutención, alojamiento y transporte en el cumplimiento de funciones fuera de la sede habitual de trabajo, que compensan dichos costos adicionales, evitando con ello que se afecte su patrimonio39.

Los viáticos deben ser reconocidos y cancelados de acuerdo al valor de la remuneración mensual del funcionario y van acompañados de los gastos de transporte causados por el traslado hasta el sitio donde debe desarrollar la labor, de acuerdo a lo establecido en los artículos 61 y 71 del Decreto 1042 de 1978.

Analizando lo anterior para el caso de la Universidad, el numeral 4º del artículo 28 del Acuerdo CSU 123 de 2013 definió la comisión para el personal académico, como aquella situación administrativa en la que se encuentra un docente "cuando ha sido autorizado para realizar estudios doctorales, desempeñar funciones académicas, académico - administrativas, desarrollar un proyecto profesional de interés institucional, ejercer funciones de representación profesoral, de representación institucional o diplomática, o cuando se le haya autorizado para desempeñar funciones en el sector público o privado", norma reglamentada por el Acuerdo 132 de 2013 del Consejo Superior Universitario, que en su artículo 1º concreta los tipos de comisión que pueden otorgarse a los docentes.

De los tipos de comisiones que se desprenden de la anterior noción, cabe resaltar la siguiente en los términos el Acuerdo 132 de 2013 del Consejo Superior Universitario:

"Artículo  2. Comisión Regular. Los profesores de carrera se encuentran en comisión regular cuando hayan sido autorizados para ejercer temporalmente funciones académicas, académico - administrativas, de representación profesoral, o de representación institucional o diplomática. Se otorgará de acuerdo con las siguientes disposiciones:" (Subrayado y negrita fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, la comisión regular que puede conferirse al personal académico se asimila a la de servicios prevista en el empleo público, dado que cumple el papel de permitir que un docente realice labores propias a sus funciones académicas -aunque distintas a las incluidas en el PTA-, en el caso de los proyectos de extensión financiados con fuentes externas, en un lugar diferente al de residencia habitual. La comisión regular puede tener o no carácter remunerado, total o parcialmente, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 1 del Acuerdo 132 de 2013 del CSU.

Ahora, se observa que el Acuerdo 132 de 2013 del CSU no entró en la definición de la comisión regular para el ejercicio de funciones académicas, como sí se realizó frente a las demás comisiones regulares enlistadas en el artículo 2 de esta reglamentación; sin embargo, ello no puede interpretarse como un vacío normativo que impida su aplicación, pues lo que denota es la intención de no circunscribir a una noción jurídica la amplitud de formas que puede adoptar el fenómeno académico universitario, por lo que la pertinencia de su otorgamiento depende de la motivación que realice la autoridad académico administrativa responsable de otorgarla, de conformidad con lo dispuesto en el mencionado artículo 2.

Siguiendo la línea trazada en este documento, la extensión universitaria es una actividad sustantiva dentro de la misión de la Universidad Nacional de Colombia que es consecuencia de su naturaleza y objeto; ésta a su vez también es una función propia de sus docentes de acuerdo con los Estatutos General y del Personal Académico y con independencia de que se realice por fuera de la jornada de trabajo de acuerdo con lo planteado en el Plan de Trabajo Académico anual del profesor y que ello tenga incidencia en su exclusión para efectos salariales y prestacionales, dado que tal actividad en vez de dar lugar a una remuneración, implica -previos requisitos para su causación-, el derecho a percibir un estímulo económico que por ley no tiene connotación salarial.

En ese orden, según se revisó, el carácter académico de la extensión como función de inherente de la Universidad y de su personal docente, no se condiciona por la exigencia de requisitos jurídicos o administrativos para el desarrollo de proyectos de extensión o para la causación de los estímulos económicos a que tienen derecho los docentes de carrera que se vinculen a proyectos de este tipo; cuestión distinta es que tales requisitos incidan en los términos bajo los que se conceda la situación administrativa, en caso que sea ésta procedente.

Sobre el último punto se anota que, si para el desarrollo de un proyecto de extensión se requiere el desplazamiento de un docente a un lugar distinto de la Sede donde se encuentra la Facultad o Instituto o Centro al que está vinculado, ello puede implicar que materialmente no pueda impartir las clases a su cargo o cumplir con otras actividades programadas en su plan de trabajo académico por el tiempo que requiera la actividad asignada en el proyecto.

De acuerdo con lo analizado, con el fin de permitir que el docente se separe temporalmente de las actividades atinentes a su dedicación, es posible otorgarle comisión regular para ejercer temporalmente funciones académicas que implican desplazarse de la sede donde habitualmente trabaja, con el fin de llevar a cabo otras labores a nombre de la Universidad mediante su participación en el proyecto de extensión en comento y cumpliendo con los demás requisitos establecidos en los Acuerdos 36 de 2009 y 132 de 2013 del CSU y normas concordantes.

Por tanto, si el proyecto de extensión da lugar a recursos propios y, en ese orden, genera servicios académicos remunerados a favor del docente, a la luz de lo establecido en el artículo 22 del Acuerdo CSU 36 de 2009, conlleva la obligación para el profesor de cumplir con los deberes de la jornada académica y de observar las dedicaciones máximas a proyectos de extensión según lo dispuesto en el Acuerdo 36 citado, dada la naturaleza no constitutiva de salario que tiene este estímulo, no obstante su origen laboral. Por lo anterior, sólo es posible conceder comisión regular con carácter remunerado para el ejercicio de funciones de extensión, siempre que se garantice el cumplimiento de los compromisos propios de dicha jornada, de acuerdo con la programación que se establezca entre el docente y la Facultad, Centro, Instituto o Sede de Presencia Nacional, a partir de los compromisos previamente adquiridos en el Plan de Trabajo Académico.

No sobre señalar que, en el caso que la extensión se realice con carácter no remunerado, no es necesario conceder dicha comisión, porque tal participación debe haber sido prevista en el Plan de Trabajo Académico. Aunque en todo caso, no debería interferir con sus actividades docentes.

Ahora, en la línea de la normativa nacional, el literal c) del artículo 2 del Acuerdo CSU 132 de 2013 prescribe que la comisión regular puede dar lugar al otorgamiento de viáticos o auxilios, según el criterio de quien la otorgue y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal que exista para este efecto, por lo que se analizará si este u otro tipo de reconocimiento sería procedente en el caso de extensión que conlleve un ingreso adicional para el docente, por SAR y que conlleve desplazamiento del sitio de trabajo.

Con la normativa nacional analizada, en lo que respecta a la Universidad, el numeral 1.10. del artículo 1º de la Resolución 1566 de 2009 de Rectoría que establece las "disposiciones aplicables en materia de viáticos y gastos de viaje, auxilio de viaje, auxilio o gasto de marcha, gastos de transporte y estadía, apoyos económicos y gastos por concepto de adquisición de bienes y servicios, avances y legalizaciones en la Universidad", definió los viáticos y gastos de viaje en los siguientes términos:

"Artículo 1 de la Resolución 1566 de 2009 de Rectoría. Para efectos de esta resolución y con miras a lograr unidad de criterios en el alcance de los términos empleados en la misma se adoptan las siguientes definiciones:

(...)

"1.10 Viáticos y gastos de viaje: Son los gastos de alojamiento, alimentación y transporte o movilización de los docentes y administrativos dentro del perímetro urbano o rural del lugar a donde debe cumplir las actividades objeto del desplazamiento.

"Dentro de esta categoría se incluyen los gastos de alojamiento, alimentación y transporte correspondientes a la movilización, de: a) Miembros de los cuerpos colegiados a nivel de facultad, sede y nacional, diferentes a los representantes estudiantiles; b) Evaluadores externos; c) Personalidades política, empresarial, comercial, social, deportiva o artística, han sido invitados por la Universidad a participar en actividades de investigación, formación o extensión, d) Personal no vinculado a la carrera profesoral universitaria que realiza actividades académicas en las modalidades de profesores visitantes, adjuntos, especiales, expertos, pasantes posdoctorales, docentes ocasionales y temporales ad-honorem de que tratan los Acuerdos del Consejo Superior Universitario Números 035 de 2002 y 016 de 2005." (Subrayado y negrita fuera de texto).

Esta norma, además de establecer que los viáticos son aquellos gastos de alojamiento, alimentación y transporte o movilización de los docentes y del personal administrativo para el cumplimiento de sus funciones en otro lugar diferente al domicilio habitual del beneficiario, también extendió sus efectos a aquellas personas que a pesar de no ser empleados públicos docentes o administrativos, desarrollen actividades acordes con la función misional de la Universidad, en consonancia con el artículo 2 de esta Resolución.

Así las cosas, en la Universidad el concepto de viáticos se extiende a eventos más allá de la comisión de servicios y a la definición que tiene este emolumento en el empleo público, ampliándose a otro tipo de circunstancias en las que no tiene ni puede tener connotación salarial, no obstante originarse en actividades vinculadas a la actividad académica de la Universidad, de forma que puede recibir viáticos en los términos de la Resolución 1566 de 2009 de Rectoría, el personal docente y administrativo sin importar su tipo de vinculación; los miembros de cuerpos colegiados; así como académicos no vinculados legal y reglamentariamente con la Institución, como es el caso de evaluadores externos, contratistas -siempre y cuando la orden lo disponga-, expertos en distintas materias invitados a participar en investigación, extensión o formación, entre otros.

Por el alcance más amplio de viáticos y gastos de viaje que consagra la disposición universitaria, no en todo caso que se reconozca un emolumento por alojamiento, alimentación y transporte o movilización a la luz del numeral 1.10 del artículo 1 de la Resolución 1566 de 2009, este podrá asimilarse al previsto en la normativa nacional y, en ese orden, es posible que se conceda esta erogación sin la connotación salarial que tendría en el empleo público, pues al interior de la Universidad procede su otorgamiento inclusive a favor de quienes no se vinculan laboralmente a la Institución.

Ahora, en caso que se requiera estimarlos, los artículos 21 y 22 de la Resolución de Rectoría 1566 de 2009, fijan como reglas generales, su concesión mediante acto administrativo -en el mismo que concede la comisión o en acto separado, en caso que proceda según las competencias para conceder la situación administrativa y para autorizar tal gasto40-, así como especificar en mismo, el tipo de transporte a utilizar, el valor diario de los viáticos, el valor total de los viáticos y gastos de viaje y el número del certificado de disponibilidad presupuestal con cargo al cual se va a autorizar tal erogación. Igualmente, por tratarse de una comisión de servicios, el valor a reconocer por viáticos se liquida de acuerdo con la asignación básica y gastos de representación que percibe el docente y siguiendo la escala de asignación de viáticos que fija el Departamento Administrativo de la Función Pública de acuerdo con la Ley 4 de 1992.

En ese orden, para el caso del docente que deba desplazarse de su sitio regular de trabajo para la realización de actividades en proyectos de extensión de la Universidad que le generará servicios académicos remunerados, es viable reconocer tales erogaciones con el fin de dejar incólume el patrimonio del profesor que se vincule al desarrollo de esta actividad, pero sin carácter de factor salarial y como parte de los costos directos del proyecto -punto analizado en revisión de los requisitos de los proyectos de extensión-.

Esto es posible, porque el concepto al que corresponde el servicio académico remunerado no incluye este tipo de gastos, pues en su carácter de estímulo, es reconocimiento económico que realiza la Universidad al docente por el hecho de participar con su actividad académica extracurricular en un proyecto de extensión ejecutado a nombre de la Institución y, en ese orden, es independiente de los medios que se requieren para ejecutar el proyecto, pero de la misma forma que éste no tiene carácter remuneratorio, no es posible que reconocimientos adicionales al mismo para cubrir gastos de ejecución del proyecto tengan tal connotación, por lo que no se calculan según lo establecido en el artículo 21 de la Resolución 1566 de 2009 de Rectoría, sino de acuerdo a lo presupuestado en el proyecto para cubrir las erogaciones asociadas al desplazamiento del docente, de forma que en ese sentido debe estar previsto en la resolución de autorización del proyecto, reiterando, en caso de que el proyecto se financie con recursos de externos.

CONCLUSIONES

Las siguientes conclusiones se ajustan a la línea argumentativa del documento en su integridad y, por ello, deben leerse de forma inescindiblemente articulada con aquella. Así, de acuerdo con el anterior análisis, se puede concluir lo que sigue:

1. De acuerdo con lo establecido en el artículo 1 del Acuerdo CSU 11 de 2005, actual Estatuto General, y dentro del marco fijado por el Decreto Ley 1210 de 1993, que adopta el régimen orgánico especial de la Institución en coherencia con lo que establece la Ley 30 de 1992, las tres actividades básicas que conforman la misión y ámbito de acción de la Universidad Nacional de Colombia son la formación o docencia, la investigación y la extensión. Éstas se llevan a cabo al interior de la Institución de forma inescindible y articulada, con el fin de desarrollar la educación superior hasta sus más altos niveles y en esa dirección, lograr la excelencia académica.

Como actividad, la extensión implica una relación de la Universidad con su entorno, estableciendo una interacción privilegiada y recíproca entre el conocimiento sistemático de la academia y los saberes y necesidades de la sociedad, lo que apunta al intercambio, aplicación e integración del conocimiento, de manera dinámica y coordinada, con miras a mejorar el bienestar de la comunidad y aumentar la productividad y competitividad de la empresa nacional , contribuyendo a su desarrollo científico y creando tejido social.

En tal medida, de acuerdo con lo entendido por la Vicerrectoría Académica de esta Institución, la extensión cumple con el papel de dar respuesta a los problemas de la sociedad colombiana desde una perspectiva académica transdisciplinaria e integral que abre paso a la presencia de la Institución en la realidad nacional y en la comunidad colombiana, de cara a lograr un vínculo significativo entre la academia, el Estado, la empresa, las organizaciones civiles y los movimientos sociales.

En la misma medida que la formación y la investigación, la extensión es una función académica sustantiva e inherente a la Universidad Nacional de Colombia. Tal connotación se hace explícita en el artículo 1 del Acuerdo 36 de 2009 del Consejo Superior Universitario, reglamento de la extensión universitaria.

2. El artículo 6 del Acuerdo 11 de 2005 del CSU, Estatuto General, da la pauta general de las funciones que corresponden a los docentes de la Universidad Nacional de Colombia, al disponer que de vincularse a la carrera profesoral de la Institución, su preeminente deber es desarrollar docencia, con precisas excepciones y, a la par pueden vincularse al desarrollo de proyectos específicos de investigación o extensión. En coherencia, el artículo 44 del Estatuto General prevé la docencia, la investigación y la extensión como actividades propias de la profesión académica en la Institución; normas que guardan una relación directa con los campos de acción que componen la misión académica de la Institución.

3. En la línea del Acuerdo 16 de 2005 del Consejo Superior Universitario, anterior Estatuto Docente, que consideraba las actividades y programas de docencia, de investigación y extensión como ejercicio de las funciones propias de los docentes de la Institución, cuyo desempeño era posible dependiendo de su dedicación, el Acuerdo CSU 123 de 2013, actual Estatuto del Personal Académico plantea la extensión como una responsabilidad inherente a los profesores de esta Universidad, al enunciarla en el principio de excelencia que rige el ejercicio de toda actividad docente y dentro de las funciones de este personal, que se ejercen de acuerdo con la reglamentación aplicable a cada actividad y en el marco de mismo Estatuto Docente y del Estatuto General.

De acuerdo con el artículo 12 del Acuerdo CSU 123 de 2013, las obligaciones del docente conforme su dedicación, categoría y las necesidades institucionales, se encuentran precisadas en el Plan de Trabajo Académico acordado anualmente entre el docente, el Decano y el Director de la Unidad Académica Básica a la que se vincula, o sus homólogos en los Institutos de Investigación de Sede, Centros de Sede y Sedes de Presencia Nacional.

Si bien el cumplimiento de las actividades previstas en el Plan de Trabajo Académico, corresponden a la remuneración mensual que recibe regularmente el docente, ello no implica que sean las únicas funciones que pueda cumplir en virtud de su vinculación con la Universidad y de su cargo, pues ello tiene lugar, a modo de ejemplo, al disfrutar de situaciones administrativas que implican una separación temporal de las responsabilidades directas del cargo, por ejemplo, para cumplir misiones especiales de interés para la Institución, como es el caso de modalidades de comisión regular.

En ese orden, dado que la extensión universitaria como función sustantiva de la Universidad, siempre se realiza a nombre y representación de ésta y siguiendo sus lineamientos; y, teniendo en cuenta que la vinculación del docente al proyecto de extensión siempre debe ser autorizada por una autoridad universitaria y se desarrolla ostentando su calidad de profesor de la Institución, en todo evento corresponde ejercicio de una función propia del docente, de acuerdo con el Estatuto General y Estatuto Docente vigentes, con independencia de la fuente de financiación del proyecto y de la causación o no de estímulos económicos a los docentes vinculados a la misma, que no son salario.

4. Las formas en que se realiza la extensión universitaria son manifestaciones de la autonomía académica de la Universidad Nacional de Colombia, que se apoyan en los procesos académicos propios de la naturaleza y fines de la Institución, de forma articulada con la investigación y la docencia.

Tales formas tienen lugar acatando los principios, líneas de política y requisitos establecidos en el Acuerdo 36 de 2009 del CSU y sus normas reglamentarias.

Entre ellos, cabe destacar los propios de la estructuración financiera de los proyectos de extensión y aquellos que dan lugar a la causación de servicios académicos remunerados de los docentes.

5. Cabe subrayar, entonces, que todo proyecto de extensión, con independencia de la modalidad que implique, debe contar con un presupuesto, que contemple los costos atribuibles directamente a la ejecución de su objeto o, costos directos, así como aquellos que no pueden asignársele directamente, pero se relacionan con el mismo o, costos indirectos, y las transferencias, que son la contraprestación proporcional que recibe la Universidad en sus tres niveles por el servicio académico que presta a la sociedad.

Así mismo, todo proyecto de extensión debe financiarse con los recursos que genera su desarrollo.

La anterior afirmación tiene particularidades dependiendo de la modalidad de extensión que se ejecute, pues de ello depende quién asume los costos presupuestados en el proyecto, al punto que si se trata de extensión solidaria, es posible que la Universidad asuma total o parcialmente la financiación del mismo y no es posible estimar en su presupuesto transferencias con cargo a éste.

Además que desde el punto de vista de la normativa en materia presupuestal -en este caso, contenida en el Acuerdo CSU 153 de 2014, Resolución 40 de 2001 de Rectoría y sus modificaciones y en el Acuerdo CSU 36 de 2009-, dado que los fondos entregados a la Institución para ejecución de un proyecto de extensión en virtud de un contrato o convenio, ingresan a un fondo especial en la Facultad, Centro o Instituto de Sede o Sede de Presencia Nacional, que no obstante su destinación específica y organización en cuentas contables separadas de la del presupuesto de los niveles centrales de la Universidad, pertenece a la estructura presupuestal de la Universidad, como parte de la Unidad de Gestión General de la misma; en todo caso, la disposición sobre tales recursos se realiza desde el presupuesto de la Universidad, a título de recursos propios de la misma.

6. Por otra parte, de reunirse las condiciones establecidas en el artículo 22 del Acuerdo CSU de 2009, la ejecución de un proyecto de extensión puede dar lugar al reconocimiento de estímulos económicos a los docentes de carrera que se vinculen a su ejecución, llamados servicios académicos remunerados, que por expresa disposición legal, no son constitutivos de salario, no obstante ser una consecuencia directa de la pertenencia del docente a la carrera en la Universidad y en virtud de su relación legal y reglamentaria con la Institución que implica la existencia de subordinación y, por tanto, tener naturaleza laboral.

Para que un docente pueda recibir un servicio académico remunerado debe desarrollar las actividades asignadas en el proyecto de extensión por fuera de su jornada de trabajo, dado el carácter no remuneratorio de la actividad del profesor que tiene el estímulo, entre otros requisitos. Así mismo la causación del SAR parte en primer lugar del cumplimiento de los requisitos de viabilidad de proyectos de extensión, como son aquellos relacionados con la viabilidad financiera del proyecto.

Lo anterior no le resta en ninguna medida la naturaleza académica a la actividad, ni a la participación del docente que reciba un SAR, más cuando está llevando a cabo una de las funciones expresamente previstas como inherentes a la profesión docente en la Institución según el Estatuto Docente y en el Estatuto General de la Universidad.

7. Así, la comisión de servicios es una situación administrativa que se otorga a un empleado para el desarrollo de funciones propias de un cargo público de manera temporal en un lugar diferente a la sede habitual de su trabajo, o para atender transitoriamente actividades oficiales diferentes a las inherentes del cargo del que se es titular y, en todo caso, funciones propias de la Administración Pública.

Es deber de todo empleado público cumplir con la comisión de servicios que se le confiera y si su concesión implica desplazamientos a un lugar diferente al de residencia del funcionario, puede aparejar el derecho al reconocimiento de viáticos y gastos de representación; en este sentido, la comisión de servicios es la única situación administrativa que da lugar a este tipo de reconocimiento, si se cumple con el criterio de habitualidad y permanencia en la remuneración que se desprende de la aplicación de las normas nacionales que prevén su causación.

8. En ese orden, los viáticos buscan compensar los gastos en que pueda incurrir el servidor público en el cumplimiento de funciones fuera de la sede habitual de trabajo, por cuenta de la manutención, alojamiento y transporte, evitando con ello que se afecte su patrimonio. Su estimación se realiza en proporción a la remuneración mensual del funcionario y van acompañados de los gastos de transporte causados por el traslado hasta el sitio donde debe desarrollar la labor, según lo previsto por el Decreto 1042 de 1978.

9. A la comisión regular establecida en el artículo 28 del Acuerdo CSU 123 de 2013 y reglamentada a partir del artículo 2 del Acuerdo 132 de 2013 del CSU son aplicables criterios propios de la comisión de servicios prevista en las normas que regulan el empleo público, en lo que sea compatible con el régimen especial de los empleados públicos docentes de esta Institución de acuerdo con su desarrollo en las normas universitarias, dado que la situación administrativa tiene dentro de sus finalidades permitir que el empleado realice labores propias a sus funciones, en un lugar diferente a su domicilio.

10. Es posible conceder comisión regular prevista para ejercicio temporal de funciones académicas, cuando se requiere el desplazamiento de un docente desde su sitio de trabajo para permitir su participación en un proyecto de extensión, aún en el evento que éste es financiado con recursos externos y dé lugar a una causación de un servicio académico remunerado para el docente de carrera vinculado a su desarrollo.

En ese orden, lo anterior es viable porque si bien la comisión para ejercicio de funciones académicas no está expresamente definida en el Acuerdo CSU 132 de 2013, ello no impide su concesión en la práctica, dado que tal silencio no corresponde a un vacío normativo; en su lugar da cuenta de la diversidad de manifestaciones que puede adoptar la actividad académica universitaria, en el marco de la misión y objeto de la Institución, lo que hace inconveniente su caracterización jurídica para limitar la situación administrativa, por lo que su puesta en práctica depende de la justificación que realice el funcionario competente para otorgarla.

En ese orden, la actividad de extensión desarrollada un proyecto que da lugar a estímulos económicos para los docentes de carrera que participan en el mismo de acuerdo con sus recursos, es en todo caso, desarrollo de una función sustantiva de la Universidad y propia de los docentes, con independencia de que se realice por fuera de la jornada de trabajo vista desde lo planteado en el Plan de Trabajo Académico anual del profesor; pues lo anterior es sólo una consecuencia de los requisitos para la causación del SAR, esto es, la obligación de cumplir con la jornada laboral.

11. De acuerdo con lo anterior, la comisión regular que se otorgue para estos fines, en el evento que concurra con la causación de servicios académicos remunerados al docente, sólo puede ser remunerada si se coordina cómo atender los compromisos establecidos el Plan de Trabajo Académico del docente, porque la causación de este estímulo económico conlleva de forma ineludible la obligación de cumplir con la jornada de trabajo y, porque de acuerdo con artículo 6 del Acuerdo 11 de 2005 del Consejo Superior Universitario, el artículo 12 y el artículo 31 del Acuerdo 123 de 2013 del Consejo Superior Universitario, en conjunto con el Acuerdo 27 de de 2012 del Consejo Académico, es un deber específico del profesor cumplir con el PTA que previamente ha acordado.

De forma correlativa, es responsabilidad de las Facultades en sus unidades académicas básicas, Institutos de Investigación de Sede, Centro de Sede o Sede de Presencia Nacional a los que pertenezcan los docentes que disfruten de comisiones regulares para el desarrollo de funciones académicas vinculadas a proyectos de extensión, verificar que cumplan con todas sus obligaciones docentes, partiendo de las incluidas en el Plan de trabajo Académico, que son las retribuidas mediante su remuneración mensual.

12. Si el proyecto de extensión genera servicios académicos remunerados a favor del docente, esto implica que el estipendio -principal- que recibe el docente por su participación no tiene un carácter remuneratorio de su actividad sino que es un estímulo económico, sin carácter salarial de acuerdo con las normas que lo prevén; en ese orden, si el docente no tiene derecho a una remuneración directa de sus servicios en actividades que le reconozcan participación económica proporcional a los recursos del proyecto, las sumas que reciba para cubrir los gastos por su desplazamiento, tampoco tienen naturaleza remuneratoria. Pero también es cierto que el SAR no incluye en su concepto, los gastos de ejecución del proyecto, porque como estímulo, es un reconocimiento por la participación en una actividad económica a nombre de la Universidad que es realizada extracurricularmente por el docente, de forma que con el fin de preservar el patrimonio del profesor que debe movilizarse para participar en el proyecto, es viable reconocer estos estipendios, pero sin carácter de factor salarial y como parte de los costos directos del proyecto, de acuerdo con la estimación que allí se haya realizado.

El anterior análisis conlleva una función orientadora, cuyo propósito no es generar deberes ni obligaciones ni conceder ningún tipo de derechos, toda vez que no comprende los análisis administrativos, académicos o financieros de exclusivo resorte de otras dependencias competentes de la Universidad.

Es de advertir que, de acuerdo al artículo 10 del Acuerdo 70 de 2012 del Consejo Superior Universitario, las consultas jurídicas absueltas por esta Dirección orientan la toma de decisiones de las autoridades en situaciones concretas o particulares de carácter institucional, por lo que la respuesta debe ser leída y usada de forma responsable sobre los precisos términos de la consulta y de este documento, sin que se predique su aplicación a temáticas o circunstancias distintas a las que se refiere la solicitud o a las aquí descritas o sean previstas por la dependencia correspondiente sin el estudio del caso fáctico correspondiente.

Cordialmente,

ÓSCAR JAIRO FONSECA FONSECA

Director

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA 

1 Literal d) del artículo 29 de la Ley 30 de 1992.

2 "La naturaleza, fines y tareas entregadas a la Universidad Nacional de Colombia han girado alrededor de la docencia, la investigación y la extensión. Esta última permite que los sectores sociales sean parte de los beneficios de la actividad académica e investigativa y contribuye a la solución de problemas sociales y económicos". DIRECCIÓN JURÍDICA NACIONAL, Concepto 1 de 2013 oficio OJN-C-001 del 31 de enero de 2013.

3 Tal objeto puede establecerse a partir de lo señalado en el Acuerdo CSU 33 de 2007, que adopta los lineamientos del proceso de formación de la Universidad Nacional de Colombia y se refiere tanto al proceso de formación como al objeto de la investigación -numeral 5 del artículo 1 del Acuerdo CSU 33 de 2007- y acudiendo al artículo 1 del Acuerdo CSU 36 de 2009, con sus normas reglamentarias en modalidades de extensión, como la Resoluciones 9, 30 y 31 de 2011 de Rectoría, entre otras normas universitarias.

4 ROBLE M.B. y otros. "Articulando investigación, docencia y extensión: algunas experiencias en el campo de la ciencia y la tecnología" - Jornadas de Enseñanza e Investigación Educativa en el campo de las Ciencias Exactas y Naturales, 18 - 19 de octubre de 2007. Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ingeniería, Departamento de Física; PÉREZ, T. y VIVES, M. "Docencia e investigación: una reflexión sobre sus especificidades y los requerimientos para su doble desempeño"; BEJARANO, A. y otros. "Interrelación docencia, extensión e investigación para la construcción de aprendizajes sobre análisis documental y gestión de recursos y servicios, en los estudiantes de la Licenciatura en Ciencias de la Información." Corrientes: Universidad Nacional del Nordeste. Facultad de Humanidades, Carrera de Licenciatura en Ciencias de la Información.

5 De esta forma, el artículo 160 del Decreto 80 de 1980 se refería a la extensión científica y cultural, es decir, aquella destinada a la difusión de los conocimientos y a la elevación espiritual de la sociedad, y a la extensión en la modalidad de servicios a la comunidad -es decir, la orientada primordialmente a satisfacer necesidades específicas e inmediatas de la sociedad-, como una misión de la Universidad que cumplía con el propósito social de difusión de los conocimientos de la academia y de prestar un servicio a la comunidad .

6 VICERRECTORÍA ACADÉMICA, "Universidad Nacional de Colombia, la Institución, Información General". Bogotá: Ediciones Antropos Ltda y Vicerrectoría Académica de la Universidad Nacional de Colombia. 2002.

7 "La Universidad Nacional de Colombia en cumplimiento de su misión, tiene como uno de sus objetivos el desarrollo de programas y proyectos que le permitan interactuar con la sociedad colombiana y contribuir a solucionar problemas estratégicos del país con la perspectiva de lograr una equidad social, regional, política y cultural. En este sentido la labor académica de la Universidad, al conjugar sus tres funciones, investigación, docencia y extensión, es esencial para la construcción y recuperación de espacios democráticos y de participación, así como para el fortalecimiento de lazos invisibles de tejido social. Así mismo, la perspectiva integral de la función de extensión hace posible la consolidación de una propuesta académica altamente calificada y comprometida en la solución de problemas específicos de la sociedad colombiana en una perspectiva transdisciplinaria que sirve de base para la producción de conocimiento científico y para la transformación y desarrollo de nuestro país. (...) "La Universidad no está ausente de la realidad nacional y de la comunidad colombiana, aún con las limitaciones que restringen su desarrollo; sus programas buscan tener una conexión real con los diferentes sectores y grupos de la sociedad. Se trata de vínculos significativos que se establecen con la sociedad, con el Estado, con el sector productivo, con las organizaciones y movimientos sociales" (Negrita fuera de texto) VICERRECTORÍA ACADÉMICA, "Universidad Nacional de Colombia, la Institución, Información General". Bogotá: Ediciones Antropos Ltda y Vicerrectoría Académica de la Universidad Nacional de Colombia. 2002. P. 136-138.

8 Así, se observa que el artículo 19 del Acuerdo 33 de 2007 del CSU, dispone que la Universidad promoverá estrategias de formación que posibiliten diferentes trayectorias, entre otras, a través de la participación en proceso de Investigación y Extensión interdisciplinarios.

9 BEJARANO, A. y otros. "Interrelación docencia, extensión e investigación para la construcción de aprendizajes sobre análisis documental y gestión de recursos y servicios, en los estudiantes de la Licenciatura en Ciencias de la Información." Corrientes: Universidad Nacional del Nordeste. Facultad de Humanidades, Carrera de Licenciatura en Ciencias de la Información.

10 Ibídem.

11 En armonía con lo establecido en el artículo 120 de la Ley 30 de 1992, el artículo 2º del Decreto Ley 1210 de 1993 dispone que, para el cumplimiento de sus fines, la Universidad puede adelantar por cuenta propia o en colaboración con otras entidades, programas de extensión y de apoyo a los procesos de organización de las comunidades, con el fin de vincular las actividades académicas al estudio y solución de problemas sociales y económicos, así como hacer partícipes de los beneficios de su actividad académica e investigativa a los diversos sectores sociales, con un sentido de responsabilidad social, de responsabilidad empresarial y de responsabilidad ambiental, vinculando a todos los estamentos sociales de la nación colombiana, y prestando apoyo y asesoría al Estado en los órdenes científico, tecnológico, cultural y artístico.

12 Literal c) del artículo 3 y numeral 6 del artículo 4 del Acuerdo CSU 36 de 2009.

13 Con una cualificación especial que allí se señala para los docentes de carrera de dedicación exclusiva, según se indica en el artículo 6º del Acuerdo CSU 11 de 2005 analizado.

14 Parágrafos 1 y 2 del artículo 5 del Acuerdo 27 de 2012 del Consejo Académico.

15 Numeral 1 del artículo 44 del Acuerdo CSU 11 de 2005.

16 "Artículo 11 del Acuerdo CSU 123 de 2013. De acuerdo con su nivel de formación, categoría y dedicación, y las necesidades institucionales, los profesores de carrera y los profesores en período de prueba cumplirán funciones incluidas dentro de las siguientes:

(...)

"3. Actividades de creación, investigación y extensión. Incluyen la formulación y participación en proyectos de creación e investigación debidamente registrados, el desarrollo de actividades cuyo resultado es un producto académico reconocido en la reglamentación vigente de la Universidad Nacional de Colombia, la formulación y realización de actividades de extensión solidaria y la contraprestación en convenios de docencia - servicio o en consultorios jurídicos y técnicos.

 (...)

"8 Otras actividades. Organización de eventos de carácter artístico, científico o académico, reemplazos temporales de miembros del personal académico de la Universidad Nacional de Colombia que se encuentren en alguna situación especial y todas aquellas que le sean asignadas por las autoridades académicas de la Universidad (...)". (Negrilla fuera de texto)

17 Artículo 12 del Acuerdo 123 de 2013 del CSU.

18 "En particular, ninguna de las situaciones administrativas que consienten la separación provisional del cargo para ocupar otro empleo dentro de la Administración (en comisión o por encargo), tiene previsto expresamente que ello sea posible para ocupar cargos temporales; además de que la figura del empleo temporal es posterior a dicha normatividad, también se tiene que Ley 909 de 2004, al regular el empleo público y modificar algunos aspectos tanto de la comisión como del encargo, tampoco contempló dicha posibilidad" (Negrilla fuera de texto) CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 11001-03-06-000-2011-00042-00(2105) del 16 de agosto de 2012. Magistrado Ponente: William Zambrano Cetina.

19 Artículo 22 del Acuerdo CSU 36 de 2009.

20 "Artículo 31 de Acuerdo CSU 123 de 2013. Deberes. Son deberes de los profesores de la Universidad Nacional de Colombia, todos los que se deriven de la Constitución Política, la ley, el régimen legal propio, y específicamente: a) Participar en los programas académicos de formación, investigación o extensión y en las actividades de administración académica y de representación profesoral; (...) n) Presentarse como profesor de la Universidad Nacional de Colombia en todas las actividades académicas en que participe y dar reconocimiento de su vinculación y compromiso con ella, según su dedicación." (Negrilla fuera de texto)

21 Artículo 17 del Acuerdo CSU 36 de 2009 e Instructivo 2 de 2011 de Rectoría, "Instrucciones para la aplicación del Acuerdo 036 de 2009 del Consejo Superior Universitario y sus normas reglamentarias en materia de actividades, proyectos, planes y programas de extensión."

22 "Artículo 16 del Acuerdo CSU 36 de 2009. Fuentes de financiación de la Extensión. La Extensión se financiará con parte de los recursos que esta misma genera, los que provienen de las apropiaciones del Presupuesto Nacional y otros recursos propios. La Universidad dispondrá de estos recursos para desarrollaractividades, proyectos, programas y planes de extensión, de acuerdo con las prioridades establecidas en los planes institucionales de desarrollo." (Subrayado fuera de texto) OFICINA JURÍDICA NACIONAL, Concepto 20 de 2010 oficio OJN-157 del 28 de mayo de 2010 y Concepto 47 de 2011 Memorando 1427 del 22 de diciembre de 2011.

23 Artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 y artículo 9 del Decreto Ley 1210 de 1993.

24 Según lo regulado por los artículos 8 del Decreto Ley 1210 de 1993, 66 del Acuerdo 11 de 2005 del CSU y reglamentado en el Capítulo V de la Resolución de Rectoría 40 de 2001, modificada por las Resoluciones 120 de 2001 y 2030 de 2002 de Rectoría.

25 "Artículo 31 de la Resolución 40 de 2001 modificado por las Resoluciones 120 de 2001 y 2030 de 2002 de Rectoría. Recursos de los Fondos Especiales. Son recursos de los Fondos Especiales todos aquellos generados por concepto de actividades académicas de formación, investigación y extensión y otras análogas o complementarias; los que se causan en desarrollo de las actividades de que trata el parágrafo del artículo 2o. del Decreto Extraordinario 1210 de 1993; y los que se le transfieren con cargo a las apropiaciones del presupuesto de la Universidad. Ingresarán a los Fondos tanto los recursos de carácter contraprestacional, como los que se les transfieran sin ese carácter por cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, o por otro u otros Fondos Especiales, para efecto de desarrollar cualquier tipo de actividad relacionada con las finalidades y funciones de la Universidad.En consecuencia, ingresarán a los Fondos especiales, según sea el caso, entre otros, los siguientes recursos:1. Con destinación específica.a) Los provenientes de órdenes, contratos y convenios para la realización de asesorías, consultorías, estudios, prestación de servicios y, en general, todo tipo de actividades académicas de formación, investigación, o extensión." (Negrilla fuera de texto)

26 A la par de las demás responsabilidades atribuidas desarrollo de la actividad de extensión a distintas autoridades del Nivel Nacional y de las Sedes que de conformidad con Capítulo III del Acuerdo CSU 36 de 2009 integran la estructura organizativa de la extensión.

27 De acuerdo con lo reglamentado con la Resolución 8 de 2011 de Rectoría.

28 Que establece el deber del Estado de contar con incentivos al desarrollo y fomento de la ciencia, la tecnología y la cultura y en tal medida autoriza la creación de estímulos a favor quienes realicen actividades científicas, tecnológicas y culturales. Como se planteó en el oficio DJN-CONS-060-2016 de esta Dirección, "los estímulos y distinciones académicas que crea el legislador extraordinario con el Decreto Ley 1210 de 1993 para su reglamentación por parte del Consejo Superior Universitario en desarrollo de la autonomía de la Institución, cumplen por parte de la Universidad Nacional de Colombia y a nombre del Estado, con un claro fin de fomento y desarrollo de la actividad científica, tecnológica y cultural en el país, lo cual se encuentra en el sentido de la actividad de extensión, como interacción privilegiada y recíproca entre el conocimiento sistemático de la academia y los saberes y necesidades de la sociedad." Sobre este punto: CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, Sentencia C-152 del 10 de marzo de 1999. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

29 "Artículo 31 del Decreto Ley 1210 de 1993. Estímulos. En desarrollo del artículo 71 de la Constitución Nacional, el Consejo Superior Universitario, sin perjuicio de los ya reconocidos, establecerá distinciones académicas y estímulos, que en ningún caso constituirán factor salarial y reglamentará el otorgamiento de éstos para el personal académico que participe en la prestación de servicios académicos remunerados contratados con la Universidad."Parágrafo. La reglamentación de que trata el presente artículo contemplará la participación económica con base en los recursos generados." (Negrilla y subrayado fuera de texto)

30 Siguiendo lo señalado en el oficio DJN-CONS-060-2016 de esta Dirección en complemento de la línea planteada en el Concepto 34 de 2010 de la Oficina Jurídica Nacional.

31 "Los diferentes pagos laborales que recibe el trabajador del empleador, clasificados en la aludida sentencia como salarios, descansos, prestaciones sociales, indemnizaciones y pagos no salariales tienen su fuente o causa en la relación laboral, a que da origen el vínculo jurídico que surge entre el trabajador y el empleador con ocasión del servicio subordinado que el primero realiza a favor del éste, aunque cada uno tenga su propia significación y responda a objetivos diferentes, como la retribución directa por la actividad laboral, o la que cubre los riesgos inherentes al trabajo, o constituye un resarcimiento de los perjuicios irrogados al trabajador por la violación de sus derechos, o tiene el significado de una liberalidad o está destinada a facilitar la labor del trabajador." (Negrita y subrayado fuera de texto) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN LABORAL, Sentencia radicado 5481 del 12 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: Hugo Suescún Pujols.

32 Numeral 10 del artículo 4º del Acuerdo CSU 36 de 2009

33 De esta forma, según el literal h) del artículo 22 del Acuerdo CSU 36 de 2009, los profesores de dedicación exclusiva pueden aplicar como máximo hasta 16 horas semanales al desarrollo de proyectos de extensión realizados por fuera de la jornada de trabajo; mientras que los profesores de tiempo completo, tienen autorizada una dedicación máxima por fuera de su jornada laboral de hasta 20 horas semanales y, a su turno, los profesores de medio tiempo y cátedra, pueden dedicar hasta 40 horas semanales a proyectos de extensión.

34 Artículo 8 del Acuerdo 11 de 2005 del CSU.

35 En coherencia con el artículo 58 del Decreto 1950 de 1973.

36 Esto es reiterado en los artículos 80 y 81 del Decreto 1950 de 1973 en concordancia con el artículo 65 del Decreto1042 de 1978, al disponer que la comisión puede ser otorgada por un término hasta de 30 días prorrogable por otros 30 días, salvo que se ejerzan funciones de inspección y vigilancia o que la labor a desarrollar necesariamente exija una duración mayor de acuerdo con la autorización del jefe de la entidad, teniendo presente que está prohibido su otorgamiento permanente. A su término, toda comisión implica dar cuentas de la actividad realizada, a través de un informe de cumplimiento que debe rendirse dentro de los ocho días siguientes a la finalización de la misma.

37 De conformidad artículo 22 del Decreto Ley 2400 de 1968.

38 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05001-23-31-000-2002-01105-01(0936-11) del 5 de julio de 2012. Consejera Ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez.

39 CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda, Subsección B, Sentencia 05001-23-31-000-2004-05597-01(2373-11) del 3 de mayo de 2012, Consejera Ponente; Bertha Lucia Ramírez de Páez

40 Un análisis detallado de este punto se encuentra en el oficio DJN-C-001-2016 del 26 de septiembre de 2016. 

 

Fecha de impresión: 19 de mayo de 2017

Preparó: Olga Lucía Guzmán Morales - Jefe de Grupo

Revisó: Óscar Jairo Fonseca Fonseca - Director Jurídico Nacional

Archivo: Reparto 119 de 2017